从“资源沉睡”到“产业激活”：看南平如何求解矿业治理新方程

在全球地缘政治复杂演变与国内产业升级浪潮交汇的关键节点，战略性矿产资源的自主可控，已上升为关乎国家安全与核心竞争力的“国之大者”。从擘画绿色矿山蓝图，到强调资源全过程管理，再到新修订的《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称“新《矿产资源法》”），国家层面构建“增储上产”与“绿色发展”并重、保障权益与规范开发并举的政策法律体系日益完善。

近日，最高人民法院发布的《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），为矿业权人合法权益提供了有力的司法护航，进一步释放了稳定市场预期、激发勘查活力的明确信号。

顶层设计与地方实践如何精准对接？高水平保护如何切实成为高质量发展的支撑而非阻碍？这已成为一道亟待破解的现实考题。当前，关键在于破除国家战略“最先一公里”与资源激活“最后一公里”之间的实施梗阻。对此，国家层面正探索为战略性资源科学“松绑”、贯通产业协同的新路径；而地方层面，则需将这一思路转化为具体的治理创新，在守住生态红线的前提下，有效破解审批、整合与升级等现实堵点，真正将资源禀赋转化为产业动能。

顶层设计：筑牢资源安全根基，政策法律协同发力

面对复杂多变的国际形势和国内产业升级的迫切需求，将资源的饭碗牢牢端在自己手中，已成为从中央到地方的明确共识与一致行动。

近年来，国家层面关于矿产资源安全保障的政策信号密集且坚决。2025年9月，工业和信息化部等八部门联合印发《有色金属行业稳增长工作方案（2025—2026年）》，其中明确将“实施新一轮找矿突破战略行动”作为核心举措，旨在加强铜、铝、锂、镍、钴、锡等关键资源的调查与勘探。该方案不仅设定了行业增长的量化目标，更着重提出要科学有序投放矿业权，并支持低品位、共伴生资源的绿色高效利用技术攻关，凸显了“增储上产”与“绿色发展”并重的清晰思路。

在法律层面，2024年修订通过、已于2025年7月施行的新《矿产资源法》，为矿业高质量发展提供了根本遵循。该法在国家矿产资源安全保障、矿业权配置等方面作出了一系列创新性制度规定。紧接着，最高人民法院于2026年1月发布《解释》，旨在统一裁判尺度，特别明确了对因行政机关原因导致矿业权人无法用地或因公共利益需提前收回矿业权的，应依法给予补偿或允许解除合同，这从司法层面强化了对矿业权人合法权益的保护。

自然资源部部长关志鸥在接受媒体专访时更是强调，“加强战略性矿产资源勘探开发和储备，把能源的饭碗端在自己手里”。

这一系列顶层设计与权威发声，共同构建了一个鼓励勘查、保障权益、规范开发、强调安全的宏观政策环境。

然而，国家战略的宏伟蓝图，最终需要通过地方层面的精准施策和有力执行，才能真正转化为现实生产力。顶层设计的“最先一公里”，如何与打通企业堵点、激活存量资源的“最后一公里”有效贯通，形成上下联动的治理合力，是当前将资源优势转化为发展胜势的关键所在。

现实考卷：为战略资源“松绑”，打通产业协同“最后一公里”

自然资源部明确要求加力推动生产矿山提产达效，并着力调查盘活一批未利用资源，促进“呆矿”变“活矿”，以全方位夯实国家矿产资源安全根基。相关调研数据显示，全国范围内矿业权“呆死”情况仍较为普遍，盘活任务艰巨，这凸显了政策部署与地方实践之间仍需进一步协同发力。

北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部主任、盘活呆死矿化解地方债和企业债课题负责人曹旭升此前对媒体表示，当前，盘活呆死矿任务依然十分艰巨，以福建省为例，永春县、永安市和南平市等地均存在不少呆死矿。

在此背景下，福建省南平市的实践提供了一个观察窗口。记者了解到，南平地处全国重点成矿带——武夷山成矿带中部，矿产资源丰富，其中萤石资源储量高达944万吨，占福建省的69.7%，全国的4%。这里的萤石品质优良，是发展氟新材料这一“黄金产业”的理想基石。目前，全球氟新材料前20强企业中已有5家落户南平下辖的邵武市，一个千亿级产业集群正在孕育。

然而，当地部分矿山，特别是萤石矿，在矿业权审批延续等方面遇到实际困难，出现了开采环节与下游产业发展步调不尽匹配的情况。如何打通关键堵点，让宝贵的战略矿产资源在严格保护与高效利用中找到平衡，是南平乃至更多资源型地区面临的一道共性考题。

南平市矿业协会统计显示，截至2025年5月，全市148个矿权中，仅有27个在生产，而40多家已提交续证申请的矿山（多为萤石矿）则长期处于等待状态。南平市矿业协会会长张斌华坦言，企业因矿业权证无法延续，“不能开，也关不了”。

这场旷日持久的审批僵局，给企业带来了沉重打击。在邵武市庭邦萤石矿厂，记者看到的是一片破败景象：大型筛选设备严重锈蚀、护板脱落，工棚被野草吞没，矿硐口内积满雨水。该矿厂负责人表示，仅因采矿权无法延续，这个采矿点已关停8年多，井下设备长期浸泡已完全报废。

南平市矿业协会指出，40多家持证待续的萤石矿若能正常运营，可创造近万个就业岗位，年创工业产值约100亿元、税收20多亿元。相比之下，国内另一产矿地区因集中关停矿山，导致2024年财政收入骤降28%，超1.5万产业链从业者失业。

更加引人关注的是，大量处于“僵尸”状态的矿山，其采空区、尾矿库等危险源因责任主体失能而面临无人管理和治理的困境，成为潜藏的“生态炸弹”。

自然资源部此前强调，要科学谋划和深入推进“十五五”期间找矿突破行动，加强“央地企”协调联动，拓展找矿空间。聚焦战略性矿产，突出紧缺和大宗优势矿产，加强基础地质调查和潜力评价，拓展勘查区块来源。鼓励矿山企业开展深部、边部“就矿找矿”。

破局探索：以“做加法”思路，探索资源保护与发展新平衡

如何打破僵局，让宝贵的战略资源在保护与发展平衡中焕发生机？关键在于治理思维的转变——从“堵”向“疏”，从“做减法”转向“做加法”。

2025年6月，自然资源部矿业权管理司赴南平调研，精准指出了当地矿业管理的三大问题：矿山“多、小、散”；审批程序复杂、服务不到位；退出机制不健全。调研组开出的“药方”并非简单放开，而是推动精细化治理：建议完善矿业权登记制度、依法解决企业用地诉求、建立合理的退出与补偿机制，并特别强调要优化萤石等战略性矿种布局，“不断提高大中型矿山占比”。

这份调研报告迅速转化为地方的行动纲领。2025年7月，南平市自然资源局在答复政协提案时，详细阐述了分类处置的整改思路：对资源枯竭或不合规的矿山，依法关闭退出；对资源储量较大的，支持其升级改造、智能化集约化发展；对中小型矿山，则鼓励通过整合重组做大做强。邵武市紧随其后召开专题会议，研究矿山整合与停工矿山复工复产。邵武市明确将萤石矿山大中型比例提升至25%以上，对存量矿山实施分类处置。某下辖产矿市则修订生态保护方案，取消“无矿市”目标，改为“绿色矿山全覆盖”。

记者了解到，还有一些省市根据矿山规模、环保水平、资源禀赋等实际情况，制定差异化的环保标准和监管措施，避免“一刀切”关停的做法可以借鉴。如浙江省自然资源厅出台政策，支持矿山企业通过技术改造开发利用共生矿、伴生矿、尾矿。广西则推行“一矿一策”环保管控方案。

专家表示，部分地区之所以陷入环保“一刀切”的误区，核心问题在于政绩焦虑催生的短期行为。近年来，随着生态环境保护考核权重加大，一些地方政府将“减矿”“无矿”作为环保达标的捷径，认为关停矿山就能一劳永逸地解决生态问题。但这种认知偏差忽视了矿业作为国民经济基础产业的重要性。

针对地方普遍存在的“环保焦虑”，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文提出了鲜明的“做加法”理念。他认为，不应简单采取强制关停、不予续证等“一刀切”做法，而应通过提高环保要求、提升开采与加工水平的高质量发展方式，来解决矿产开发中的生态问题。这要求地方政府将监管重心从事前“设卡”，转向事中事后“护航”，引导和帮助企业实现绿色转型。

“实际上，高质量发展强调的是产业结构优化、资源利用高效、生态环境友好，而非简单淘汰传统产业。”常纪文指出。

曹旭升则从法律和专业角度呼吁，解决矿业权延续问题应本着尊重事实、兼顾历史的原则，在合法合规的基础上求同存异。这提示，解决历史遗留问题需要勇气和智慧，不能无视企业的合法投入与权益。

福建南平的实践，正是沿着这条路径的积极尝试。从调整“无矿市”目标为“绿色矿山全覆盖”，到启动“十五五”矿产资源规划，再到具体落实矿山的分类处置与整合，这些举措标志着地方治理思维正从简单化、短期化，向系统化、长效化转变。

归根结底，破解“一刀切”困局，考验的是地方政府在“绿水青山”与“金山银山”之间寻求动态平衡的治理智慧与能力。对于正在全力推进新一轮找矿突破战略行动的中国而言，激活每一个资源潜力，不仅关乎地方经济的兴衰，更直接关系到国家战略性矿产资源的安全底线与高质量发展的坚实成色。这条路虽然艰巨，但方向已然明晰。（中国工业报）