2005年世界矿业政策与管理新动态

　　一、在矿业对外开放政策上，每个国家遵循其各自的轨迹，有松有紧
　　80年代末90年代初以来，由于矿业不很景气，加之很多发展中国家处于转轨时期，对矿业方面的投资极其渴望，很多国家逐步开放对外商投资矿业的政策，同时也采取了诸如放开股权限制、提供税收减免优惠等各种措施来吸引国际矿业投资。但自2002年国际矿产品价格进入上升周期以来，一些国家开始感觉到，在矿业处于低谷时期所提供的引资条件过于优惠，政府由此失去很多收入，因此开始重新调整对外政策，并对外资有所限制。相反，前些年对于矿业外资一直比较保守的国家，出于资金、技术等方面的考虑，对外商投资于矿业政策有所放松。
　　对外商投资态度变化较大的当属委内瑞拉，该国可能出于政治考虑，并不遵循国际矿业规律。委内瑞拉总统查韦斯曾表示，国家过去与一些外国公司签订的矿业开采合同对外国公司条件太优惠，已经损害了国家利益。2005年，委内瑞拉政府连连出招，对外国矿业投资进行限制。首先是年初，委内瑞拉基础工业和矿业部副部长巴尔莫雷·巴斯克斯称，委内瑞拉国外矿业企业同本国私人公司签署的采矿协议中有70%都未能正常运作，致使该国矿业生产几乎处于瘫痪状态，并称如果这种状况再继续下去，委内瑞拉将取消这些协定。同时，委内瑞拉政府对外宣布，要对本国境内所有外商投资项目经过审查之后得出结论，以确保本国的矿产资源服务于本国的经济。委内瑞拉政府还成立了国家矿业公司，该公司于2006年1月开始投入经营，主要是接管那些呆滞的采矿特许权，以加强国家对矿业资源的控制和管理，并宣布不再向外国公司和私人公司招标开采金矿。2005年9月，委内瑞拉总统表示，政府为了对矿业进一步重组，并恢复其对金和金刚石的控制，将停止向私人公司发放采矿特许权，且决定今后不再向跨国矿业公司发放采矿权。在石油方面，一年多以来，委内瑞拉政府多次修改该国石油业法规，一是政府提高了所得税率和特许权使用费率，二是政府改变了外资石油公司的参与模式。对外资企业来说，该项政策变化的风险主要在于，如果从完全独立自主的服务公司转为合资企业里的小股东，合资公司的经营决策将完全操纵在委内瑞拉政府手里。
　　目前，在委内瑞拉从事矿业活动的矿业公司主要是来自加拿大、美国和中国的矿业公司。加拿大的科瑞斯托赖克斯公司本来计划在全球公认尚未开发的最大金矿区拉斯克里斯蒂娜斯矿区——开发金矿，目前正在等待环保许可证。委内瑞拉总统宣布，将成立一家国有矿业公司在该区进行投资开发。面对委内瑞拉政府大幅度提高部分开采项目特许权使用费的做法，世界最大石油公司埃克森美孚公司正式向委内瑞拉官方通报，表达不满，并表示保留交由国际仲裁解决争端的权利。
　　俄罗斯对外商投资于矿业的态度仍然不明朗。2004年10月，俄罗斯修订《地下资源法》，明确了吸引外资的政策，允许外国投资者直接投资于资源开发利用(包括黄金的开采)，根据外国企业的实际投资额可依法获得绝对控股权。对外合作时对金矿的品位和储量的限制也已基本取消，尤其是对投资于勘探和开采无任何限制。取消了合作期限的限制，其年限根据资源储量和开采处理能力确定，该修订案还没有最终颁布。2005年年初，俄罗斯自然资源部副部长就表示，政府可能会禁止外国公司参与开发储量丰富的矿区，俄罗斯也可能通过提高外国矿业公司进入俄罗斯矿业的门槛，来限制外资。其后，俄罗斯政府公布了禁止外国资本进入的首批战略矿产清单，包括石油、黄金和铜矿。除几个大型产地外，其他产地都允许外国公司投资参与资源开发项目。俄罗斯自然资源部部长称，俄将不允许外国公司参与具有战略意义的油气田、金矿、铜矿的开发权竞标，只有在俄罗斯企业持股比例达到51%以上的公司，才有资格参与竞拍。早些时候，俄政府在决定何时出售苏霍伊洛格金矿时，对于是否允许外商参与俄金矿开发事宜未能达成一致意见，也因此造成金矿的拍卖计划难产。而此前，来自加拿大、英国以及俄罗斯的金矿公司都曾透露有意参与苏霍伊洛格金矿开发。苏霍伊洛格金矿储量占俄罗斯黄金储量的1 /3 ,开发所需资金预计超过10亿美元。
　　而实际上，近7年来，俄罗斯没有允许拍卖任何一处大型自然资源产地，在油气方面，俄罗斯加强了国家资本控制。近1年来，政府将国有俄罗斯石油公司的实力增强了两倍，国家在俄大然气工业公司中的股份达到51%，拥有实际控股权。今后，俄大然气工业公司将会继续加强对各大大然气产地的控制。
　　印度新政府就任后加快了吸引外资的步伐，但是国内矿产品需求的增长使其开始收紧矿业的外资政策。印度吸取了中国经验，成立了11个经济特区，并将再成立35个经济特区。5月12目，印度议会上院继下院之后通过了旨在利用税收减免和其他措施来推动成立经济特区的法案，准许为经济特区开发商和租户提供15年减免税收，并减少了一些行政障碍。印度已探明铁矿石储量为130亿吨，是仅次于澳大利亚的中国第二大铁矿石供应国。该国未开发的丰富铁矿石资源吸引了全世界钢铁厂商和矿业巨头的注意力。但印度国内需求增长，当前经济增长态势良好等因素正推动印度收紧对外资开发国内资源的政策。韩国浦项综合制铁公司和全球第一大矿业公司必和必拓向印度奥里萨邦政府提出投资100亿美元开发该邦铁矿，如果成功，这将是印度历史上最大的一笔外国投资。但经过数月谈判后，该计划仍然充满不确定性，症结在于印国内钢铁生产和铁矿石需求不断上升，国内一些钢铁厂商希望抑制铁矿石出口，以获得国内充裕的廉价铁矿石，印度各级政府也有此想法。奥里萨邦政府支持吸引外资，但同时也希望将铁矿石用于国内的钢铁厂家。而根据浦项、必和必拓两公司的原计划，两家公司未来25年将开采100亿吨铁矿石，其中约60%铁矿石用于浦项公司在奥里萨邦新建的一个钢铁厂，其余40%供出口。
　　伊朗政府多次表示对外商投资于矿业的渴望，主要是希望减少对石油收入的过度依赖。伊朗是世界上矿产储量最为丰富的国家之一，拥有金矿山超过50座，其中已探明储量的有25座，已探明黄金储量为200t。伊朗金矿勘查项目前景看好，外国公司对在伊朗开采金矿表现出浓厚的兴趣。很多国际大型金矿公司都在伊朗进行可研工作。根据伊朗现行法律规定，不允许外国公司在伊朗单独从事金矿开采活动，如外国公司欲在伊朗从事金矿开采，须与伊朗公司进行联合风险经营。外国公司在矿山开采项目中所占份额可达90%，利润分成不受限制。根据伊朗的规定，在伊朗进行联合风险经营的外国公司开采金矿的期限可达25年，这一期限还可以延长。
　　2005年下旬，伊朗矿业工业发展与革新组织(Development and Renovation Organization)宣布，伊朗将改革矿业部门的投资政策，强调需加强矿业部门的投资，使矿业同油气行业的投资规模旗鼓相当。该机构主席艾哈迈德称，艾哈迈迪一内贾德政府将大力支持国内和外国投资，该国希望通过矿业部门的发展来转移国家过于依赖石油收入的状况。艾哈迈德称，矿产勘查已经被列入该部门开发计划的头等重要之事，同时指出，小煤矿山也将被转移给私营公司。在其后的第20届世界矿业大会上，伊朗副总统帕兹维·达沃迪也表示，伊朗欢迎外国投资其矿业部门，而且政府已经建立了担保基金，以使投资于矿业部门的风险最小化。同时伊朗政府正在规划建立特别经济区，同时对于涉足矿业的非政府机构提供技术上的帮助。目前，伊朗有几座矿山因缺乏资金而没有进行开采，为此伊朗已经停止将同采矿有关的勘查权授予给私人部门，同时不鼓励外国投资者参与大型矿山的勘查项目。
　　印度尼西亚在鼓励、限制矿业外商投资之后，当前正处于鼓励周期，目的是解决经济困境。1997~ 1998年亚洲金融危机之前，印尼一直鼓励矿业发展，当时很多跨国矿业公司在印尼运作。但1998年前总统苏哈托政权倒台后，勘查和采矿投资因政局混乱、劳工和土地准入等争端层出不穷，加上非法采矿、外国公司受扰等多方面原因，矿业受到挫伤。自2003年以来，印尼就没有新建过大型矿山。全球最大的30家矿业上市公司中，只有5家在印尼有项目，勘查投资更是少得可怜。
　　新政府上台后，采取了一系列吸引外资的措施。首先是在1月份，苏西洛宣布了包括改善税收政策、消除腐败以及全面改革法律体系在内的一系列刺激投资的措施。在石油方面，印尼1991年石油日产量高达160万桶，但因老油田枯竭、投资短缺、官僚主义、分立主义动乱、腐败等诸多原因，石油生产早已显出颓势，目前日产量仅95万桶左右，从石油净出口国转为石油净进口国。在这种背景下，印尼没有像大多数产油国政府那样，对石油开采加以限制或准备加以限制，反而在4月26目宣布向境内8家石油公司颁布新的优惠政策，中国海洋石油有限公司的6座油田也在受惠者行列。
　　2005年，朝鲜资源领域首次对外开放。朝鲜有丰富的煤炭资源，很多都是地表矿。但因缺乏资金和技术，很多矿区已停产，开工率只有30%。10月份，中国五矿集团公司与朝鲜贸易省签署了《关于在朝鲜煤炭领域设立合资企业的协议》。此次与中国五矿集团公司就煤炭领域设立合资企业达成协议，不仅是朝鲜在特区以外设立的第一个合资企业，也是朝鲜在资源领域的第一次开放。该项投资的出资比例、方式等均通过中朝协商解决。
尼目利亚立法机构正在讨论关于外国石油公司开采近海油田的条款。与以前的条款相比，外国石油公司的收益比例将大幅度降低。
　　2004年开始，中国五矿收购加拿大诺兰达公司，以60亿加元出价发出收购要约，该举动在加拿大引起强烈反响。根据加拿大的外国投资法，加拿大工业部将以是否对加拿大有利为前提，决定是否批准外国投资者申请。本来根据外国投资法，外资收购申请在2.37亿加元以上才需要得到加拿大政府的批准，但是加拿大工业部长艾民信表示，可能会在2005年实行新的规定，对于那些规模较小但是具有战略性的交易也需要接受政府的审核。由于交易条款和其他因素未能收购成功。
　　二、诸多国家都在进行矿业法的改革，可持续发展问题被摆在重要位置
　　任何国家的矿业法都不是一成不变的，始终处于修订和完善之中。90年代初，很多国家在掀起矿业法修改热潮之后，近年来，又有很多国家在筹备矿业法修改。2005年，许多国家的矿业法仍处在改革修正过程中。修改的重点主要集中在强调环境、经济、社会的可持续性。
　　美国1872年《通用矿业法》的修改持续多年，  一直没有结果。美国矿产资源立法分联邦和州两个层次。为适应不同时期社会经济发展的需要，美国国会先后通过了多部调整矿产开发的法规，其中最重要的有1872年的《通用矿业法》。取得联邦土地上的采矿权主要依据于1872年颁布的《通用矿业法》。该部法律颁布时正值美国西部大开发，联邦政策鼓励出售公共土地，进行金、银、锡、铜、铀、建筑石材以及金刚石等矿产的开采。该法当时规定，只要发现矿产资源，就可在公有土地上自由地标桩立界，并获得矿业权。50年后，1920年美国《矿产租赁法》将价值高、面积大、竞争激烈的油气、煤、油页岩、磷酸盐、硫磺、沥青、钾和钠等从《通用矿业法》中划分出来，改为由采矿者向国家租用，采矿者不仅要缴纳矿产租金，而且要缴纳权利金。1947年的《建材矿业法》，又将砂石、石材、粘土等建筑材料从《通用矿业法》中分离出来，规定对这些矿产采取标价出售的方法出让采矿权。目前，公共土地上的金、铜、银等矿产仍然在1872年《通用矿业法》的约束范围内。
　　早在1989年，对美国1872年矿业法的修改意图就已初露端倪。当时美国通用会计局报告称，由于根据1872年矿业法，矿业用地的取得成本只有2.5一5美元/公顷，远远偏离于市场价格，这种土地特许制度被一些人滥用于土地盈利。该局报告建议对于硬岩矿山加征权利金，并设定严格的复垦标准。而在103次国会上，众议院通过了一项条例，要求对1872年矿业法进行全面改革。1993年，参众两院通过了不同版本且颇有分歧的《通用矿业法》改革提案，长时问协商仍未使双方就条例中的分歧达成共识。双方分歧主要停留在联邦政府和州政府的关系、水质问题以及对于矿业的经济影响等方面。此后美国各界就修改1872年矿业法的问题一直争论不休，焦点集中于要求结束特许权制度，建立新的环境标准，加征权利金，以及建立清理废弃矿山计划等方面。1994年以前，矿业公司开采和出售矿产品不需要向联邦政府缴纳任何费用。1994年国会在两党联立的基础上，停止了这项活动。此前，矿业权入获得联邦土地的成本不足5美元/公顷。1994年，一家加拿大的矿业公司以10 000美元价格购买了价值100亿美元的联邦土地以后，从1995年财年开始，美国国会开始对采矿特许权的授予采取延缓偿付1年的制度。
　　2005年初，众议院资源委员会的高级成员尼克·莱赫提出了H.R3968号提案，即《2005联邦矿产开发和土地保护公平法》，旨在改革1872年矿业法。国会议员莱赫的提案要求永久终止特许权制度，禁止联邦土地免费出让。该项法规还要求，在联邦西部土地开采矿产时需要缴纳适度的权利金，同时建立了一个废弃矿山清理计划。该法规要求圈定不适于矿业活动的地区，并提出为确保环境需遵守的经营和复垦要求。
　　委内瑞拉也在计划修改矿业法，委内瑞拉基础工业与矿业部长和委瓜亚那公司(CVG)总裁维克多·阿尔瓦雷斯先生认为，修改后的法律应考虑到在经济、社会与环境可持续性原则下发展矿业，同时也要在与现在不同的原则指导下促进新的投资。据委内瑞拉《环球报》的消息，委内瑞拉议会矿业常委会主席佩德罗·希梅内斯·弗罗雷斯称，将于2005年6月通过修改矿业法案。
　　洪都拉斯政府向国会提交了矿业改革的提案。2004年9月，洪都拉斯成立了矿业法改革协会，准备改革提案。根据洪都拉斯政府的报道，通过该项改革，将澄清银、铅、锌等矿产资源生产的途径。此前洪都拉斯的矿业法是1982年修正的，提供了新设矿业公司可以享受5年较低的税负及权利金的奖励，并限定现有及新创设的矿业公司全部税负不超过55%。
　　2005年冈比亚新发布的《矿山和采石法》，分类加入了环境保护、土地所有权人的补偿，以及对于违法者的严厉惩罚等方面的内容。肯尼亚政府施资300万肯尼亚先令(相当于6.25万美元)对于过去的矿业法进行重新审视。预计这项工作将于2006年结束。
　　摩洛哥政府将颁布新矿业法，推行一系列优惠政策，鼓励私人和外国投资。为了保证矿业的可持续发展，适应国民经济的发展需要，摩能源矿业部制定了2004年到2007年的矿业发展战略，拟颁布新的矿业法，推行一系列优惠政策，鼓励私人和外国投资，同时将权力下放，支持地方和区域化发展。今后矿业的发展政策和方向将侧重于扩大生产能力和提高矿产品价值。在矿业立法方面，新的矿业法的适用范围将扩大到具有工业开采价值的矿物和装饰石材。引入100~600平方公里大面积勘查制度，允许矿业企业在矿区附近进行小范围勘查，免除探矿工程的增值税和关税。目前在摩进行地质勘查的外国公司主要是西班牙、法国、德国和日本的公司。在吸引外资的同时，也鼓励摩矿业集团参与其他非洲国家(几内亚、布基纳法索、马里等)的矿业项目。业内人士预计，新矿法将极大地刺激矿业界的积极性，推动矿业的私有化进程。同时要矿业人员培训，主管部门重组将得到有关基金的大力支持。
　　摩洛哥政府于2005年7月7目发布了最终采矿法规，提出在国家森林系统的土地上进行勘查或采矿的矿业公司将要提交意向书或经营计划，如果该地区的护林员认为该项活动可能对地面资源造成严重侵扰，无论其是否动用掘土设备或是否砍伐树木，该项最终法规澄清并加强了森林局的长期地位。此前一家联邦地区法院曾经根据过去的法律判定，允许在联邦森林体系的土地上进行矿业活动，只要所提出的活动不动用机械化掘土设备以及不涉及到砍伐树木，就不需要事先通知森林局或得到森林局的许可。
　　印度也在重新审视规范矿业活动的21个条例和法规，设计的目标是使其对投资者更为友好。政府已经决定成立一个委员会来操作这件事。6个月的时间用来进行相关的建议。主要内容包括简化程序，以便吸引更多的私人投资，评价税收问题等。
　　澳大利亚新南威尔士州正在对1992年的采矿法进行修改。关于环境方面的条款，主要是关注矿业生态可持续发展问题。
　　另一个在酝酿矿产法改革的是蒙古，蒙古希望通过收紧矿业投资给国内的企业腾挪出一些空问。蒙古现行矿产法于1997年开始实施，2001年进行了修订。蒙古现行的矿产法给矿业投资尤其是外国的矿业投资以很多优惠，比如项目的前5年免税，接下来的5年减半征税等。5月27日，蒙古议会代表向蒙古议会发言人提交了矿产法修正案提案，希望能够通过修正，给本国的矿业企业更多的投资机会。该提案建议在几个方面对现行矿产法进行修改。第一，要求把矿产权利金的比例从目前的2.5%提高到15%，第二，将矿业权的许可费提高为原来的2倍，同时希望将勘查许可证的年限从目前的3年展期2年，改变许可证年限为2年，展期视情况而定。对采矿产品征收出口关税。该提案还提出减少对采矿的优惠政策。