聚焦国际海底矿产资源开发规章的研究与建立

【阅读提示】5月12日，中国五矿集团公司与国际海底管理局在北京签署国际多金属结核矿区勘探合同，迈出了中国企业积极开展国际海底矿区勘探开发的国际合作交流、努力推进国际海底矿产资源从勘探走向开发的步伐。

如今，无论是有意涉足深海勘探开发的企业，还是多年密切关注深海矿产资源开发的国际组织和各国政府，都在关注着国际海底矿产资源开发规章的条款制定和总体推进情况。请看来自中国地质调查局发展研究中心有关专家的权威解读。

国际海底矿产资源勘探加速，商业性开采时代或即将来临

根据1982年制定的《联合国海洋法公约》，除各国领海、毗连海、专属经济区、大陆架以外的区域属于“人类共同继承财产”,被称为“区域”。为此，联合国于《联合国海洋法公约》正式生效的1994年11月18日正式成立了国际海底管理局，对国际海底进行统一管理。国际海底管理局管理的区域达2.3亿平方公里，为世界陆地面积的1.5倍。

国际海底拥有丰富的矿产资源，以多金属结核、多金属硫化物和富钴铁锰结核为主。据估计，大洋海底多金属结核总资源量约3万亿吨，有商业开采潜力的达750亿吨；海底富钴结壳中钴资源量约为10亿吨。另外，最近几年在深海又发现了大量的稀土资源，仅太平洋深海沉积物中稀土资源量就达880亿吨。

世界各国高度重视深海战略资源，美、英等海洋发达国家于20世纪60年代初开始了国际海底区域多金属结核调查活动，70年代已完成多金属结核的勘查和采矿试验，到80年代末基本完成了多金属结核商业开采前的技术储备。近年来，加拿大、英国等一些国家的深海矿业公司正在加紧采矿技术研发。以加拿大鹦鹉螺矿业公司为代表的深海矿产资源开发企业已正式开展了海底采矿相关工作，其中该公司在巴布亚新几内亚俾斯麦海的索尔瓦拉一期铜金矿项目预计将在2019年投产，这也将成为首家进行商业化运作的深海矿业项目。

随着深海采矿技术的进步，水下机器人、通信、电力供应等配套技术能力的提升，深海采矿将越来越接近现实。

勘探合同到期继续顺延，深海采矿技术环境难题仍需破解

根据《联合国海洋法公约》，各国政府和企业可向国际海底管理局提出矿区申请，分享应有的权益。

为了进一步加强对海底资源勘探活动的管理，国际海底管理局于2000年发布了《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》，2010年发布了《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》，2012年发布了《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》，这三个规章的出台为全球各国申请勘探区块提供了指南。

根据勘探规章，在2001年，先后有中国、俄罗斯、日本、法国等国家的企业和组织申请获得了世界上第一批多金属结核的勘探区块，并与国际海底管理局签署了为期15年的勘探合同，享有了国际海底矿产资源的勘探权。从2001年至今，国际海底管理局已在太平洋、大西洋中部和印度洋海域发放了28个不同的矿产勘探许可，申请主体来自15个国家和地区，勘探区块面积达到120万平方千米。

根据合同规定，勘探工作计划期满后，承包者应申请开发工作计划。由于承包者大都面临技术条件、矿产品价格、环境保护、法律法规等各方面问题，2016年到期的各区块勘探合同所有者纷纷申请了延期，经国际海底管理局22届理事会讨论，决定延期5年。

接下来，解决深海采矿技术成本高、投资风险大、环境污染是否可控等系列问题，以及填补开发规章的空白仍是管理者及投资者需共同关注的问题。

制定深海矿产开发规章，国际海底管理局步伐加快

其实，国际海底矿产资源开发规章的制定早在2010年就进入了前期酝酿阶段。

2010年，国际海底管理局第16届年会上，俄罗斯、墨西哥、印度、巴西、阿根廷等国家就提出要尽早开展采矿规则研究。在2011年国际海底管理局理事会上，斐济代表团提请着手拟定“区域”内矿产资源开发规章。国际海底管理局秘书处着手编写了关于拟定开发规章的战略计划。

2012年，在国际海底管理局第18届理事会上，秘书长提出了《关于拟定“区域”内多金属结核开发规章的工作计划》，并且将此类规章制定工作作为国际海底管理局工作方案的优先事项，这标着深海矿产资源开发规章的制定正式提上日程。

2013年，国际海底管理局法律与技术委员会出台了《努力制定一个“区域”内多金属结核开采监管框架》的技术文件，扼要的讨论了“区域”内矿产资源开发活动相关背景及监管制度建立可能的挑战及解决方案。

2014年3月，法律与技术委员会组织了一次针对“区域”内矿产资源开发规章框架构建的利益相关者问卷调查，并得到广泛响应，收到55份相关成员国、承包者、非政府组织及科研机构的反馈意见。

2015年3月，在综合考虑了各利益相关者观点的基础上，法律与技术委员给国际海底管理局各成员及利益相关方发布了《“区域”内开发活动规章的草案框架构建》，并提出未来一段时间的活动方案和日程安排。该计划提出拟于2016年1月形成初步草案，2016年3月再次征求利益相关者意见，2016年7月提交理事会审议。

2016年7月，国际海底管理局发布了《“区域”内矿产资源开发规章工作框架》，并广泛征求意见，截至2016年底，国际海底管理局网站共发布了43个国家、企业和相关国际组织反馈的意见，其中6份反馈意见根据反馈者的要求没有公开。该草案共包括11个部分、9个附录。主要内容包括：开发合同的申请、开发合同、采矿计划的调整、财务条款、信息获取和处理、一般规定、检查、执法和处罚、争议的解决、审查当局的规定等；9个附录分别为：可行性研究、采矿计划、财务计划、突发事件的处理及应急计划、开采合同和日程、开采合同的标准条款、违反合同的货币惩罚、其他费用表。

根据各国政府及其他利益相关方提供的意见，各国政府对草案普遍持支持的态度，大都对草案进行了总体评价，提出了方向性的修改意见，如明确相关的概念及范围、细化环境规章、明确责任、考虑采矿的期限等；海底资源开发企业大多对草案的具体条款进行了研究。其意见主要集中在采矿期限、申请资格的要求、收取的费用等方面；相关国际组织也针对自己关注的领域提出了意见，大多集中在环境保护方面，以Sea at Risk为代表的海洋领域环保组织明确反对海底资源开发，表示在没有对深海采矿产生的环境影响进行充分论证之前，禁止颁发开采许可证；而其他更多的国际组织对海底资源开发带来的环境影响表示非常关注，并提出重视对海底环境的破坏和对潜在的影响进行评价的具体意见。

进入2017年，国际海底管理局对开发规章的制定节奏明显加快。

2月，法律与技术委员会在牙买加根据各利益攸关方的意见对《“区域”内矿产资源开发规章工作草案》进行了研讨；3月，在柏林召开了“区域”内矿产资源开发环境规章研讨会，对制定海底开发引起的环境影响的约束进行了研讨；4月，在新加坡就开发规章中的缴费机制条款专门进行了研讨。

中国积极参与国际深海治理，展示负责任大国形象

中国是世界上第五个登记注册为国际海底先驱投资者的国家，在西太平洋、西南印度洋脊、东太平洋CC区拥有多金属结核、多金属硫化物、富钴铁锰结壳等矿种的4个矿区，面积总计16.1万平方千米。

中国不仅是国际海底采矿直接参与者，也是履行国际义务、承担国际责任的积极践行者。中国政府一直积极参与并履行在国际社会中的承诺，自始至终参加了制定《联合国海洋法公约》的各届会议，在公约开放签字的第一天签署了《联合国海洋法公约》，并在1996年获得了全国人大的通过。同时，在国际海底管理局筹备和发展过程中，先后有张炳熹、李裕伟、张洪涛、张海啟、吴峻在国际海底管理局法律与技术委员会等专家机构任职，积极参与相关法律的制定和国际海洋事务的管理，积极维护了发展中国家的利益，体现了负责任大国的形象。

为了进一步发挥我国在海底矿产资源开发规章制定中的积极作用，在4月由中国地质调查局发展研究中心承办的“国际海底管理局‘区域’内矿产资源开发规章研讨会”上，前一任法技委张海啟认为，根据以往国际海底管理局制定勘探规章的经验，开发规章涉及内容更多，涉及的利益更加复杂，且各国技术水平、发展阶段、各自立场等不在同一水平线上，协调起来更加困难。中国作为负责任的大国，应该主动作为，积极引导和参与该规章具体条款的制定，尤其要处理好环境保护和资源开发、短期利益和可持续发展之间的关系。同样担任过法技委委员的李裕伟也认为，该开发规章的制定虽然迫切，但要注意该规章的可操作性，要广泛征集采矿专家、选冶专家的意见，借鉴陆地矿产资源相关管理办法，来推动该规章条款的制定和文件出台，不宜急于求成。现任法技委委员吴峻表示，该规章的制定要充分体现保护和合理开发“全人类共同遗产”的原则，继续深入研究，广泛吸取各界专家的意见，并将意见反映到海底管理局理事会。

面对国际海底激烈的竞争局面，我国除在规章制定过程中广泛参与并发挥作用外，更要加紧研发深海采矿技术设备，储备相关技术，随时为海底资源的开采做好准备，争做第一批海底采矿的投资者。同时做好在海底采矿过程中对海底生态环境影响的评估，为合理开发和利用“人类共同继承财产”作出自己的贡献。

（作者单位：中国地质调查局发展研究中心）