摘要：澳大利亚是一个十分重视环境保护的国家，对于矿业开发有着极为严格的环境准入要求。本文总结了澳大利亚的矿山环境准入机制，即主要由法律体系和监管、监督机构构成。法律体系包括联邦立法和州/领地立法，政府和民众分别是监管和监督的主体。同时，环境准入的程序也较为复杂。在分析澳大利亚矿业开发环境准入机制的特点的基础上，建议中资企业在澳大利亚的矿业开发申请前充分了解当地环境法律法规，借助专业的服务机构，制定社区公众咨询计划，采取渐进式的进入策略，以实现矿业开发和运营的可持续发展。

关键词：澳大利亚，矿业开发，环境保护，准入机制，对策

基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金(编号：GJG110748)

澳大利亚矿产资源种类繁多、品质优良、且储量巨大，并由于其稳定的社会状况、发达的经济水平以及完善的基础设施，从而成为世界主要矿业投资目标地区。在矿业开发的环境准入环节，联邦政府和州/领地政府都制定了较为严格的法律法规，设立了强有力的机构来保证法律法规得到执行。此外，澳洲法律普遍赋予民众对环境保护的监督权。由于中国企业在矿业投资的国际化进程中缺乏对澳大利亚环境保护法律法规以及运作机制的深入研究，在开发申请的环境审批中存在不少问题。针对这一现象，本文分析了澳大利亚矿业开发申请中的环境准入机制的特点，并为中国企业在澳大利亚的采矿申请提供的建议及对策。

1  澳大利亚矿山环境准入的机制

矿业开发环境准入机制是指为了确保矿业企业达到一定环境保护要求后才能进行矿业开发的管理机构与制度要求。澳大利亚的矿山环境准入机制主要包括：(1)环境准入法律体系；(2)政府监管机构；(3)社会监督。政府部门根据矿业环境立法对矿业开发项目进行评估，社区公众根据环境法律行使监督权，来确保矿业开发对环境影响的最小化。

1.1  澳大利亚环境准入立法

澳大利亚是一个环境立法较为严格的国度，为确保有效地恢复矿山开采中破坏的环境，澳大利亚联邦政府制定了相关的法律法规，并将有关生态系统保护问题列入到其他法律条例中^[1]。澳大利亚的环境准入法律首先是由联邦政府确定立法框架，各州/领地政府享有相对较大的权限制定当地的执法条例，内容虽然有所差异，但总体精神都是一致的^[2]。

1.1.1  联邦政府的环境准入立法

为了避免对生态环境有重大影响的活动产生破坏，澳大利亚联邦政府于1974年制定了《环境保护法》。根据此法，对于需要在联邦层面通过的项目，均需要提交环境评估报告(EIS)。2007年7月16日，该法案被纳入《环境和生物多样性保护法(1999)》(EPBC)。EPBC法案规定：如果相关矿业项目涉及到全国意义的环境事件，必须经过澳大利亚联邦政府环境部长批准后方能开展^[3]。这些环境事件所影响的对象包括：海洋环境，受保护的世界遗产，国家遗产，加入《拉姆萨尔国际公约》的湿地，国家濒危物种，迁徙物种等，此外还包括涉核活动。

1.1.2  州/领地政府的矿业环境准入立法

州政府因地制宜，制定法律法规或管理条例，对采矿业进行管理，并对矿山生态环境与安全进行监督。其中各州都制定了在环境准入方面的相关法律。

(1)环境规划和评价法1979

根据新南威尔士州《矿业法1992》，公司进行矿业活动前，必须获得矿业部长批准的矿业权。在获得矿业权前，必须经由计划部长按照《环境规划和评价法1979》的框架进行环境评估^[4]。

(2)环境保护法1994

昆士兰州《环境保护法1994》，《环境保护与其他立法修正法2000》及其他相关立法建立了昆士兰州矿山环境保护的框架。在矿业开发环境准入方面，州政府部门要求申请人在开展矿业活动前，需向昆士兰州环境保护局申请矿业活动环境授权书^[5]。

(3)采矿法1971

南澳州《采矿法1971》规定，在矿业项目开发前，需提交“采矿与复垦计划”，该计划须涵盖从矿山开发的背景到开采结束后的矿山土地复用措施等矿山生命周期各个阶段的一体化方法，经部长批准后才能进行下一步^[6]。

(4)环境管理与污染防治法1994

《环境管理与污染防治法1994》为塔斯马尼亚州建立了矿业环境保护的框架。对环境影响较小的项目，且符合全部的环境标准的情况下，可以由地方议会批准；对环境影响程度较大的项目，如矿山开采，需提交一份环境影响的调查及恢复计划的申请报告^[7]。

(5)矿产资源(可持续发展)开发法1990

根据1990年《矿产资源(可持续发展)开发法》，政府鼓励在将矿业开发的方法和管理方式对环境影响程度尽可能减小的前提下进行矿产开发。根据1995年《采掘业发展法》，采掘业应符合安全作业的标准，并确保采矿场恢复到与当地相符且稳定的地形地貌。这两部法律建立了维多利亚州矿业开发环境准入的框架，均要求申请人在开发前提交一份开采规划^[8]。

表1  澳大利亚各州矿业环境保护法律

资料来源：澳大利亚各州/领地政府网站。

(6)环境管理与污染防治法1994

根据《环境管理与污染防治法1994》，在西澳州开展矿业活动前，政府需要审批开发项目的“矿业活动计划(Mining Proposal)”，矿业计划必须要说明所有与计划项目环境管理相关的问题，包括概述开发性质、采矿方法、环境影响、复垦方案和所有工程建筑计划等^[9]。

(7)环境影响评估法1994

《环境影响评估法1994》为北部省提供了矿业开发活动的环境影响评估框架。根据此框架，对环境影响程度有限的开发项目，只需提交阐述要点的“公共环境报告(PER)”，而对环境有显著地影响的项目，则需要提交“环境影响报告书”。¹

1.2  澳大利亚矿业环境准入管理与监督

澳大利亚的环境准入一般需要经由两个方面的审查，即政府监管与公众监督。政府部门承担矿业开发环境准入的主要管理职能，社区公众依法行使其监督权力。

1.2.1  澳大利亚政府的环境管理机构及其职能

澳大利亚的矿业环境由联邦政府和州/领地政府两级管理。他们在矿业开发勘探、开采、环境方面分工合作，共同创造一个有利于矿业发展的良好环境。

海岸线三海里外的矿产资源的勘探与开发审批以及环境准入审批都由联邦政府负责。矿权主要管理部门是联邦资源、能源与旅游部。矿业环境准入的主要管理部门是联邦政府环境部。在申请人提交项目申请后，环境部长根据矿业开发活动是否涉及到造成重大环境影响，来决定是否根据EPBC的框架来审批该项目。如需要审批，环境部长可通过对原始文件进行评估、要求提交环境影响报告或者开展调查等方式进行评估，最后决定是批准还是有条件的批准或者拒绝^[11]。

在日常矿业管理中，州/领地政府承担矿业活动的环境保护的主要管理职责。在州级政府层次上，澳大利亚各州/领地主要矿业管理机构见表2。除昆士兰和西澳之外，相关矿业权许可证的申请和各种矿权运作报告也主要是向这些部门提交^[12]。在昆士兰和西澳，环境评估程序不是由矿产能源部门来完成，大部分责任转移给了州的环境保护局^[5]。在北领地，某些情况下采矿项目提案会被提交给政府的自然资源、环境、艺术和体育部(NRETAS)的环境、遗产和艺术处(EHA)，由其依据《北部省环境评估法》予以评估。

表2  澳大利亚各州/领地主要矿业管理机构

资料来源：澳大利亚各州/领地政府网站。

1.2.2  社区公众的监督

澳大利亚各州法律都赋予了公众对矿业开发环境准入的监督权，其中具体细节各有不同。

在矿业勘探阶段，除新南威尔士和昆士兰外的各州/领地都需要征求社区民众的反馈意见。在西澳和塔斯马尼亚，区法庭组织听证会来听取公众意见，然后交给相关部门参考。在北领地、南澳和维多利亚，部长审批申请时，将参考这些意见。昆士兰州和新南威尔士州，没有关于审批申请时听取民众意见的条款。昆士兰州规定在进入批准的地区前必须向土地所有人发布通告，而新南威尔士州规定在持许可证者开始勘探前需要先与土地所有人达成准入协议(如果需要则安排仲裁或由区长确定准入协议)。

在采矿申请阶段，除了塔斯马尼亚以外，澳大利亚各州都要求公告开采申请，通常在政府公报上刊登公告或者在当地发行的报纸上刊登。一旦提出开采申请，申请者必须通知公众，包括土地所有者以及占有者。在新南威尔士，西澳，昆士兰，塔斯马尼亚，以及北部领地，规定在公众反对时举行听证会。在塔斯马尼亚，提出异议的人必须在相关的土地上有地产或者利益关系，才能出庭^[11]。