澳大利亚矿业开发环境准入机制研究(下)

2  澳大利亚的矿山环境准入程序

尽管各州/领地都颁布了各自的矿产管理法规，但这些法规的内容和对矿山开采的环境评估的基本审批程序都类似^[12]。以新南威尔士州为例，申请人把“开采计划与开采环境影响评价报告”提交给州政府相关主管部门后，由政府部门主导审核，公众监督，在充分听取了正反两方面的意见后，再进行修改。

2.1  政府机构的初步评估

申请开采时，矿业公司要制定“开采计划与开采环境影响评价报告”，报告的主要内容包括环境、经济、安全、社会影响、复垦、空气、噪音、地下水污染、土地污染及相应的矿山生态治理与恢复措施^[1]。根据新南威尔士《1979环境规划和评价法》规定的管理框架，一般地说，所有新的煤矿、砂矿和大型金属矿，都需要提交环境影响评估报告^[13]。

计划部主管要求申请者说明项目环境评估中的关键问题，并对环境管理和开发贡献作出承诺。这些要求被制定为“计划部主管要求(Director-General' Requirements)”，然后通知申请者。申请者根据此要求草拟环境影响评估报告并提交给计划部主管。主管通过咨询相关的机构和当地议会，确定环境评估报告是否合理地规划了计划部主管要求中提出的要求。如果存在问题，申请者则需修改环境评估报告，说明所有突出的问题。

2.2  考虑公众提交的意见和做出最终决定

通过政府的初步评估后，计划部主管将对环境评估报告提出观点和看法，并将环境评估报告及相关文件公示至少30天。信息通过报纸公示，并且通知相关的公众机构、当地议会以及附近的土地所有者。公示期间，任何人均可以向计划部主管递交有关项目的书面材料。

计划部主管向申请者提供公众提交意见的副本或总结材料。申请者需要根据提交的意见情况，准备反馈报告或者修改项目内容，使项目对环境产生的影响最小化。计划部主管必须准备一个环境评估报告供部长参考，其中内容包括：申请者的环境评估报告和项目报告、符合环境评估要求的声明、评估委员会(PAC)针对项目的任何报告和来自公众机构的任何建议、指导项目开展的所有环境政策的参考条款、计划部主管开展的所有环境评估报告及其它需要考虑的问题等。

如果计划部主管建议项目可以获得批准，需要准备草拟的批准附加条件添加到计划部主管的批准报告中。部长综合考虑环境评估报告中陈述的问题，包括计划部主管的报告，以及专家团队发现的问题和建议，可以批准或否决项目的开展并对批准的情况决定附加条件。计划部将通知申请者部长的决定情况，并将决定情况及计划部主管的报告在计划部网站上公布。

3  澳洲矿山开采环境准入的特点

3.1  澳大利亚环境准入法律法规的要求细致、专业性要求高

以中钢中西部公司、鞍钢为主要股东的金达必公司在澳大利亚中西部地区投资的铁矿项目因环评而被否决。其原因是西澳洲环境保护局(EPA)称该区域为蓝山山脉的一部分，应整体作为一级自然保护区加以保护。²

澳大利亚的环境保护立法体系相对完善，在环境准入问题上法律要求细致，专业性要求高。以植被保护为例，为了达到开采范围植被恢复要求，在制定植物种植计划时，公司必须专门组织植被研究中心或社会中介机构对矿区的草木、灌木、藤本、乔木等植物的品种、分布和数量进行调查、分析，并收集本地的植物种植，包括把大的乔木进行计划性的迁移，通过播撒种子以帮助恢复本地物种。

由于环境保护法律法规要求严格且细致，并且相关专业的技术含量高，让缺乏相关经验的中资公司进行环境评价时存在相当的难题。

3.2  政府部门要求严格、申请程序复杂

澳大利亚矿权管理体系完善，环境准入要求严格，环境评价程序复杂，结果不确定性较强。因此其申请程序复杂，申请周期漫长。以上文提到的金达必公司进行的澳大利亚中西部投资项目为例，其环评相关事项从准备、申请、评估到西澳环保局做出决定已投入近3年多的努力，但最后还是遭到了州政府的否决。以新南威尔士州为例，从企业提交《开采概念性计划和设计》到计划部长批准项目有近10个步骤，每一个步骤都需要详细的计划与安排，才能通过审核。而由于企业在前期已经进行了勘探工作，有了较多的投入后相应的环评工作才开始进行，因此环评是否得到批准对项目能否最终顺利进行以及企业的相应收益影响较大。

3.3  注重民众意愿

澳大利亚政府制定了矿业开发的持久价值框架计划，承诺“为矿区内社区的社会、经济和制度建设做出贡献”，并“通过公开磋商的方法，与利益相关者进行交流，对其要求做出答复”。在环境方面，从勘探阶段到采矿申请阶段，各州都赋予了公众对环境准入的监督权。社区咨询工作是开采申报工作的基础。计划开采项目申报前必须向当地社区、受开采影响的区域及区域周围所有的居民公布开采的相关信息，解释和回答他们所提出的问题，对开采所产生的对当地社区以及居民的影响提出解决和处理措施，争取得到他们的谅解和支持，消除一切异议。在此基础上才能向政府申报项目，也才可能获得批准。

公众的高参与度会让环境评估报告的通过难度增加，申请者需要根据公众提交的意见情况，准备反馈报告或者修改项目内容抑或做出承诺声明，使项目对环境产生的影响最小化。

4  企业矿山申请中环境评估问题的对策与建议

4.1  充分了解当地环境准入立法及要求

面对澳大利亚严格的环境准入立法，盲目进入澳大利亚进行矿业勘探和开发存在诸多不确定性的环境风险。在澳洲矿业开发申请能否顺利通过环境评估很大程度上取决于对当地矿业开发准入法律法规的了解程度。

首先，公司项目部应该对联邦的矿业环境立法有基本的了解，这是进入澳大利亚进行矿业开发的基本。其次应该对州/领地的环境准入法律、法规有充分的了解，熟悉政府部门对环境评估报告的审批流程以及对土地复垦、动、植物生态系统、污水的处理等问题的要求。最后，对当地需要特别注意的待开发区植被、原始植被、特有的保护动物等做好调查。例如在西澳州，进入土著保护区，需要经过特别的批准。

4.2  借助专业的服务机构，应对政府环评审批

中资企业在环境保护的专业性和技术水平上存在不足，为了应对在环境评估报告中的技术性问题，矿业公司可以与科研机构、当地的环保团体开展合作，借助他们的技术或利用他们对当地情况的了解来解决专业的高技术含量问题。

澳大利亚的矿业服务中介和相应的服务机构非常发达，有许多专业性的矿业服务公司，例如AMC咨询公司(AMC Consul tants)、博德公司(John T. Boyd Company)、SRK咨询公司(SRK Consulting)等，可以提供矿山设计与规划、矿山环境保护、项目评估等各类专业服务。此外，中资公司还可以联系当地的华人律师，为矿业公司的项目申请与开发提供服务。总的来说，中资公司应该尽量利用一切的资源，组成专业的申报团队，比如成立环境评估小组、专门调查小组，以及由矿业公司内部员工组成的技术支持小组等，团结协作来完成矿业开发的申请。

4.3  制定社区公众咨询工作计划

中国社区公众自觉参与矿业开发环境保护监督的意识不强，参与矿业开发环境监督的具体条件、方式、程序上也有所欠缺。通常中资企业在国内进行矿业开采的环境准入中受到民众的监督作用较小，导致中资企业在澳洲矿业开发申请时对公众的监督不够重视以及经验上有所欠缺。所以，中资企业在澳申请矿业开发进行环境评估时应重视公众的参与，制定好社区咨询工作计划。

通过不同的途径，与当地居民交流沟通，商讨矿区的开发事项，建立专门的网站公布项目信息，联系所有财产位于矿区概念性开采计划区域上方的居民，包括按最大地表沉降影响区域的居民，电话联系位于概念性开采计划区域以外的居民，向当地的居民和社区团体通过信件和邮递的方式发放包含反馈表的项目信息手册，并收集反馈信息。安排直接有关的居民进行面对面的会议。在会议期间，向土地所有者提供他们关心问题的技术资料。在这些人需要的时候，向他们不断提供详细技术资料和其它信息。

4.4  采取渐进式的进入策略规避环评风险

中国企业在澳大利亚的矿业投资起步较晚，跨国矿业投资的经验较欠缺，而且对于大多数企业而言，自身资金规模也十分有限。因此，可以考虑先设立办事处，再通过小规模入股、再控股的渐进式的进入模式，进而有效的规避直接进入澳大利亚进行矿业开发带来的环境准入风险。具体可以分为以下几步：

(1)建立海外办事处。中国企业可以先在澳大利亚建立办事处，通过办事处的来获取当地的有关信息，例如当地的资源、产业情况、法律法规等，减少盲目进入当地投资的风险，为下一步的投资做好铺垫。

(2)参股。采用国际合资的方式，以适当的比例参股在澳洲矿业开发比较成熟的公司，在没有获得控股权的情况下获得当地的矿业资源。这种适当参股的经营模式，可以让中资企业锁定一定量的矿产资源，同时也规避了独资申请矿业开发的一系列风险，并且不会遭到当地公司的反对，为今后获取更多的利益做充分的准备。

(3)直接勘探或开发。在熟悉当地的资源状况、法律法规、劳工、社区、环境准入等问题后，再以独资的身份申请矿业开发，以保证自己的利益最大化。

注释：

1.澳大利亚北部省自然资源、环境、艺术和运动部.Assessment Guidelines[EB/OL].http://www.nt.gov.a u/nreta/environment/index.html.

2.中国驻珀斯经商室.投资西澳能矿项目需注重环评风险[E B/OL].商务部网站.http://www.mofcom.gov.cn/.(2009-06-03).

参考文献：

[1]王永生，黄洁，李虹.澳大利亚矿山环境治理管理、规范与启示[J].中国国土资源经济，2006，19(11)：36-37，42.

[2]叶仙云.澳大利亚的矿山生态环境治理[J].浙江国土资源，2003，(2)：46-49.

[3]徐曙光.澳大利亚的矿山环境恢复技术与生态系统管理[J].国土资源情报，2003，(2)：1-8.

[4]何金祥.澳大利亚新南威尔士州矿业管理与矿业投资环境[J]，国土资源情报，2012(2)：7-12.

[5]何金祥，朱先云.澳大利亚昆士兰州矿业土地准入机制[J].国土资源情报，2012，(1)：14-17.

[6]何金祥，朱先云.澳大利亚南澳州矿业投资环境[J]，国土资源情报，2010(11)：22-26.

[7]王宏峰.这个岛州有商机——澳大利亚塔斯马尼亚州矿业投资环境扫描[N].中国矿业报，2012-09-20.

[8]夏云娇，陈晴.澳大利亚维州矿山水资源的法律调控及启示[J]，中国国土资源经济，2011，24(10)：46-56.

[9]何金祥.澳大利亚西澳州的矿业管理与矿业投资环境[J]，中国矿业，2010，19(9)：12-16.

[10]林家彬，周宏春，苏杨.澳大利亚的矿业管理及其启示[J].中国金属通报，2010，(4)：36-39.

[11]黄频捷.澳大利亚投资署投资指南(2)[J].世界有色金属，2005，(11)：35-38，43.

[12]王宗起，贾钟祥.澳大利亚国土资源管理与矿山环境保护[J].西部资源，2005，(3)：32-34.

[13]Environmental Planning and Assessment Act 1979, No.203 of New South Wales

作者简介：周栋梁；李文臣(1964-)，男，中国矿业大学管理学院教授。研究方向：企业社会责任，国际商务。