2014年全球矿业政策与管理形势回顾

2014年，全球矿业依然处于调整期，有30多个国家计划通过、正在通过或已经通过修改矿法，对本国的矿业投资环境进行新调整。许多国家还通过行政管理改革，加快审批速度，推动矿业发展。在外商投资准入相对放宽的同时，环境要求更加严格，资源民族主义的风险仍不容忽视。今后，增加本国的矿产资源收益依然是矿业改革的主要目标。

2014年，世界经济艰难复苏，矿业发展形势低迷。受矿产品价格下跌影响，许多国家对矿业政策进行了新的调整，加强了从许可证申请到矿产品出口各环节的管理。矿业改革总体是朝着扩大矿业准入、加强矿业监管、调整矿业收益分配等方向迈进。

加强矿业的法制化改革

据不完全统计，2014年有30多个国家涉及矿法改革，主要包括蒙古、阿尔及利亚、南非、莫桑比克、墨西哥、巴布亚新几内亚、缅甸、阿富汗、菲律宾、哈萨克斯坦、加纳、肯尼亚、喀麦隆、苏丹、卢旺达、津巴布韦、纳米比亚、布基纳法索、赞比亚、乌干达、巴西、玻利维亚、厄瓜多尔、哥伦比亚、危地马拉、海地、澳大利亚、巴布亚新几内亚、法国、英国和汤加等。调整的事项涉及矿产资源勘查开发的整个生命周期中的各个环节。比较突出的是加强了对矿产资源的精细化管理，开始对矿业权管理，尤其对矿业权授予方式进行改革。

一是对特定矿产专门立法。这里所言的特定矿产是指具有某种共性或者分布在某一共同区域或者对某一个国家具有特殊重要意义的矿产。蒙古国议会通过《广布矿产资源法》，实现了对石灰岩、砾石和沙土等广泛分布的矿产开采的专门管理。纳米比亚正在起草战略性矿产资源开采法案。在欧盟和太平洋共同体秘书处的合作下，汤加制定了世界上第一部《海底采矿法》，并于2014年8月获得该国国王批准，为其他太平洋岛国的矿业立法提供了范本；英国下议院通过深海采矿法提案，计划提交上议院讨论；在全球层面，国际海底管理局理事会下设的法律技术委员会计划起草一份关于在三个区域内开展勘探多金属结核的法律草案，推动全球深海海底勘探。这些立法既体现出对矿产资源的精细化管理，也标志着海底采矿正逐渐步入法制化、规范化的轨道。

二是改革矿业权管理制度。为提高开采效率，防止炒矿，许多国家对矿业权授予进行改革。阿尔及利亚通过新矿法，明确规定矿业权将只授予有资质的矿业公司。卢旺达计划出台新矿法，规范矿业公司申请的采矿区块面积，而不是以往没有限制的面积，计划将全国矿区划分出单个面积为4平方千米的采矿区块，授予具有开采资质的新进矿业公司。乌干达正在对矿业法进行修改，计划以竞争性招标的方式取代“早申请者优先”的做法，从而建立更合理的矿业权授予方式。玻利维亚新矿法获众议院批准，正在参议院讨论，新矿法也将改革目前的矿业权授予制度。有的国家还对矿业权转让进行了改革。2014年8月，莫桑比克新的矿业法生效。与旧法相比，所有矿业权的转让应得到矿产资源部的批准。玻利维亚新矿法规定未来所有的矿业项目合同都必须得到众议院批准。

启动矿业的管理体制改革

管理体制不顺，往往会导致矿业管理混乱，影响矿业投资。随着全球矿产资源勘查开发活动的逐步活跃，许多国家原有的矿业管理体制并不能承担适应矿业发展的新需求。因此，许多矿业管理职能缺失或不足的国家成立了专门的机构，或者简化了繁琐的行政审批程序。

一是设立新机构。为加强对矿业的管理，提高矿业管理的针对性和有效性，许多国家，尤其是拉美和加勒比海地区的国家纷纷成立新的专门机构来管理矿业。蒙古国计划建立国家地质调查局以及政策委员会，主要负责矿法改革。阿尔及利亚建立地质服务局和国家矿业局两大国有矿业机构，协助国家加强对矿业的管理。其中，地质服务局负责管理地质基础设施和编制矿产资源信息，国家矿业局负责授予和更新勘查与采矿许可证，并收取相关费用和税收，以及审计权利金申报单等。多米尼加成立能源与矿产资源部，主要负责制定油气、金属和非金属矿业政策。玻利维亚将成立一个名为矿业司法行政机关的新机构来管理所有矿权的新立、变更和取消。巴拉圭计划将矿业和能源管理职能从公共工程和通信部中剥离，成立能源、矿业和碳氢化合物部。巴西计划设立国家矿业政策委员会和国家矿业局，扶持矿业发展。

二是简化行政程序，加快审批速度。无论在哪一个国家，采矿前往往需要各种各样的许可证，尤其是随着环保意识的提高，用水和环境许可证已经受到大多数国家的高度重视。为了促进矿业发展，提高竞争力，一些国家已经出台或计划出台简化审批流程，缩短审批时间的政策。菲律宾众议院已起草关于缩短采矿许可证审批期限的提案。印度尼西亚计划简化矿业许可程序，将程序数量减至71个。南非《矿产与石油资源开发法》修订案将加快水、环境和采矿许可证的审批速度，并于2014年年底开始推出其“成套环境系统”，简化采矿、环境授权和用水的许可流程，设定明确的时间表。秘鲁出台一系列措施，改革官僚作风，加快投资项目审批等，大中型矿业公司可以通过互联网直接提交环评报告。哥伦比亚计划加快环境许可审批进程，以口头陈述的形式替代所有需要以书面形式递交的申请，审批时间将缩短至5个月。智利政府考虑改进环境评估程序以加快新项目开发，基本思路是简化审批程序，避免相互扯皮。法国拟修订的矿业法也将简化行政审批程序。澳大利亚西澳大利亚州计划对矿法进行修改，去除批准过程中不要的重复。

提高矿产资源国家收益

即使在矿业发展形势低迷的情况下，增加矿业收益依然是许多矿业国改革的重要内容和终极目标。所采取的方式包括：获得干股、直接征收一定比例的矿产品，成立国有矿业公司，提高税率，以及矿产品附加值等。

一是获得干股、直接征收矿产品和成立国有矿业公司。肯尼亚内阁通过矿业法提案，建议成立国有矿业公司，作为国家的矿产资源投资机构。莫桑比克完成对矿业法的修订，要求资源项目地拥有项目5%～25%的所有权。南非《矿产与石油资源开发法》修订案规定，政府可以获得新的能源企业20%的干股，还可以按照协议价格获得任何比例的股权。这或许可以被看作是最近几年来一直争论不休的南非国有化的折中方案。莫桑比克新的矿业法规定新的矿业合同必须允许国家参与；政府有权以市场价购买矿产，以保障国内供应。喀麦隆矿业法修订案将规定，今后“喀麦隆手工采矿业扶持与促进机构”有权从每个采金矿点直接征收15%的黄金产量。

二是调整矿业税费。通过调整税费，重新进行收益分配是普遍采用的方式。2014年涉及到的国家以非洲国家最多，主要调整的是该国的优势矿产或出口矿产品的权利金、矿地租金，以及进出口关税等。税费调整的总趋势是不断提高与矿业活动直接相关的专门的税费水平。其中，以引入或提高权利金费率为权利金调整的主要方向，费率提高的幅度均在10%以上。印度内阁批准提高铁矿石、铜和铝土矿等矿产的权利金，铁矿石将提高到15%，铝土矿提高到0.6%，铜提高到4.62%。卢旺达计划引入权利金，将贱金属费率定为4%，贵金属和宝石为6%。莫桑比克计划提高煤炭权利金费率。目前，该国的煤炭权利金费率为3%，远低于贱金属5%和金刚石10%的费率。刚果民主共和国也计划将铜钴矿提高至4%，金矿提高至3.5%。赞比亚政府计划向议会提交的矿业法修正案将提高权利金税率。原先并不征收权利金的墨西哥开始对矿业公司按照矿业收入征收7.5%的权利金，同时对贵金属额外征收0.5%的附加税。巴西提交国会审议的新矿法规定，针对矿产开采所征收的财务补偿金的费率上限提高到4%。危地马拉将矿产权利金费率提高到10%。俄罗斯计划将石油矿产开采税提高1.7倍，天然气和凝析油的矿产开采税提高6.5倍。

改变关税及其他税费也是较为灵活的调整手段。一方面，减免关税及其他税费或者将税率固定，往往成为鼓励矿业投资的重要手段。印度尼西亚计划对有建设冶炼厂计划的矿业公司的精矿出口税进行下调，如将铜精矿的出口税从先前规定的25%下调为不超过10%。菲律宾投资委员会发布了“2014年投资优先计划”，采矿业享有进口固定设备免税的优惠政策，执行期将长达三年。阿尔及利亚新矿法规定免除勘探和开采活动的资本设备和材料等的关税和增值税。俄罗斯表示计划在三年内逐步降低原油和石油产品的出口关税。古巴新的外商投资法规定收益税从30%下调为15%，新进外商可享有8年免税待遇等。秘鲁计划为投资金额在5亿美元以上的矿业项目推行固定矿税合同，并保持税率15年不变。澳大利亚取消碳税法案，成为第一个废除碳税相关法案的发达国家，还计划废除饱受争议的30%的矿产资源租赁税。

另一方面，提高出口关税以及公司所得税，废除税收稳定条款成为许多国家直接增加矿业收入的主要举措。伊朗计划对铁矿石征收10%的出口关税，并在未来3年内将税率提高至20%。津巴布韦对未加工的钻石和铂矿精矿征收15%的出口税。莫桑比克新的矿业法生效，废除了税收稳定条款。智利计划进行税制改革，大幅提高公司所得税，将在2017年前逐步将公司所得税从目前的20%提高到25%。此外，税制改革还包括取消外商投资法，即DL600。该法案含有保证矿业特殊税稳定的条款，但此条款仅适合5000万美元以上的矿业项目。

三是注重矿产品深加工，提高附加值。为显著提高矿业对经济的直接贡献，越来越多的发展中国家开始限制原矿出口，要求矿业公司在本国对矿产品进行深加工。以已经实施原矿出口禁令的印度尼西亚最为典型。印度尼西亚发布法令明确禁止原矿出口，经过选矿或粗加工的精矿适当延长期限。诸多矿业公司受此影响较大，不得不兴建精炼厂等。受印度尼西亚禁令初见成效的影响，菲律宾也提出原矿出口禁令的提案，并已获国会众议院的相关委员会的审查，将提交国会辩论和投票表决。南非《矿产与石油资源开发法》修订案授权矿业部长可以强制矿业公司对矿产进行加工，并且必须将部分产品卖给当地的制造企业。刚果民主共和国矿业部宣布将于2015年开始停止出口精矿，强迫矿业公司在本国内加工矿石。安哥拉政府希望外资加强矿产品加工能力，提高出口附加值。津巴布韦计划要求矿业公司将原矿在本国加工后再出口。乌拉圭计划以阿拉蒂瑞铁矿山作为试点，扩大产业链，将该铁矿15%的产量供给国内市场，发展本国的钢铁工业。

重视矿业企业社会责任

企业社会责任已成为近些年来矿业发展的基调。通常来讲，矿业企业社会责任要包括经济、社会和环境等方面的内容。因而，要求矿业公司履行环境保护义务，注重社区发展等已成为大多数矿产资源国的共识。

一是重视环境保护。由于担忧矿业开发对环境造成的破坏，许多国家的环境保护意识越来越强。尤其是近些年来，非常规油气的开发，可能对环境和水源造成的破坏，直接导致一些国家禁止其压裂钻探活动。

肯尼亚矿业法提案要求矿业公司履行环境保护义务，制定土地复垦规划等。智利新政府计划加强对安第斯山脉冰川的保护，以避免英美公司和国家铜矿公司进行扩产而对冰川造成破坏。阿根廷计划对2012年颁布的法律进行修改，以规范非常规油气勘探开发活动，将要求所有非常规油气井开始钻探前，必须获得环境许可。墨西哥左翼政党的立委呼吁禁止压裂钻探活动，以免造成环境破坏和水污染。虽然墨西哥环保部尚未拟定专门的禁止压裂的规定以保护该国水资源，但是已经着手研究压裂活动的影响以及如何监控压裂活动的安全。巴西新矿法加强矿业对环境造成的损害的逐步恢复等。巴西众议院正在讨论一份暂时禁止非常规油气勘查的提案。该项提案提议，在未来5年内，禁止进行备受争议的非常规油气压裂钻探活动。由于担忧金矿开发会破坏环境和村庄，导致生态灾难，罗马尼亚议会众院否决了一项允许加拿大加布里埃尔资源有限公司开发欧洲最大露天金矿——罗西亚蒙大拿金矿的议案。

二是利益向社区倾斜。缅甸在着手修改矿业法，使当地社区从矿业开发中受益是其中一项重要内容。布基纳法索内阁通过矿业法典修正案，计划将矿产资源开采收益在国家和社区之间进行更好的分配。苏丹正在修订矿业法，以解决中央政府和地方政府关于矿业利润分成的纠纷。

发展趋势

从全球矿业政策的调整方式及内容来看，各国矿业投资政策在区域规范化的同时，外商投资准人相对放宽。一些原先对外国投资持排斥态度的国家开始发生转变，它们从对矿业权的控制转为对整个矿业产业链的控制，主要通过国内立法，力求在矿产资源勘查开发的整个生命周期中获得最大利益。同时，在促进矿业发展的同时，约束更加多样化，参加博弈的利益主体更加多元化，环境保护的要求愈加严格。不容忽视的是，矿业投资风险也在不断增加，全球矿业良性发展面临着重重困难。资源民族主义呈现加剧趋势，表现形式既有南非和莫桑比克等国家出现的强制参股，也有以印度尼西亚最为典型的原矿禁止出口等新趋势。

结束语

总体来看，既要鼓励和吸引外资投资矿业，促进矿业发展，又要增加国家的矿业收入，提高当地社区的受益，仍将是许多国家，尤其是矿产资源丰富的发展中国需要寻求的平衡方向，也是全球矿业政策调整的主基调。