生态文明体制改革方案出台 或组建管理自然资源的“国资委”

根据《总体方案》，国家自然资源资产管理体制的健全，将按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。

近日，中共中央、国务院联合发布《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》），这是我国新一轮生态文明体制改革的顶层设计。

《总体方案》提出，要健全国家自然资源资产管理体制。中财办副主任杨伟民此前在解读生态文明体制改革总体方案时表示，一些机构职责要做必要的调整。

“生态环境大部制只能解决环境内部各个要素的协调，但仍然难以协调环境与发展之间的关系。”中科院科技政策与管理科学研究所所长王毅对21世纪经济报道分析，我国应考虑在新的背景下创新协调议事机制，从法律上制定部门协调的程序性规定。

组建对自然资源统一行使所有权的机构

根据《总体方案》，国家自然资源资产管理体制的健全，将按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。

全国人大环资委法案室副主任王凤春对21世纪经济报道介绍，目前各有关资源与生态环境保护管理部门都有自然资源资产相应的行政管理和资产管理职能，其中资产管理主要包括资产用途规划分类、资产登记、确权发证（包括核发取水许可证等）、统计核算、出让转让、收取出让金或者使用费等，相当于行使国有资源的代理权和集体资源的监管权。

此前，杨伟民曾透露，中国正在研究如何建立一个管理自然资源的“国资委”，到底怎么建还在研究和讨论过程当中。

“对自然资源资产管理，有各种不同的方案，包括设置专门的自然资源资产管理委员会，在资源管理部门内设独立的资产管理机构，或设置专业资产管理公司。”王凤春分析，但从目前自然资源资产管理和收益分配的现状来看，绝非是简单地设置独立的资产管理机构或者经营机构，而是应分类管理。

“建设用地等商业性资产的管理和运营收益多在地方市县一级，且成为地方政府收入的主要组成部分，在保留地方管理和运营收益的基本格局下，在中央一级设立资产监管机构，主要职能是对自然资源资产实行统一登记、核算，对资产营运实行统一监督和考核。”王凤春建议，在地方分别设立专业性或者区域性资产监管机构和资产运营机构或者经营公司，体制转换和改革的难度相对较小。

王凤春分析，对于自然保护区、公益林等公益性资产，其效益主要体现为全国性、区域性公共生态服务效益上，且财政支出的责任比较大，可以适当上收管理权，在国务院有关自然资源管理或者环境保护部门下建立全国性统一的管理体系，如逐步整合各类自然保护区、森林公园、地质公园、风景名胜区等，组建统一的国家公园管理体系。

环保大部制改革受关注

尽管《总体方案》没有出现生态环境与资源的大部制改革方案内容，但这项内容却是业界最为关注的焦点话题。

在9月17日的国新办发布会上，杨伟民在回答记者有关重启环保大部制改革提问时表示，一些机构职责要做必要的调整。但是，机构调整一般来讲是在换届的时候进行，只要方向明确了，今后有关部门会按照改革提出的方向和要求去推动部门之间职责和机构的相应调整。

实际上，中国环境科学学会、国务院发展研究中心、中国社科院和中科院等机构都已经提出了多套机构职能改革方案。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文对21世纪经济报道介绍，“我们提出了6种备选方案，我认为最可行的方案是将生态文明体制划分为自然资源监管部门及生态保护与污染防治监管部门两类。”

其中，将自然资源监管中的用途管制交由负责生态保护和污染防治监管部门行使；将环境保护部门的生态保护职能和自然资源监管部门有关生态保护职能进行整合，交由负责生态保护和污染防治监管部门行使；将污染防治和核安全监管职能交由负责生态保护和污染防治监管部门行使。

“如以环保部为主体成立新的国家生态环境部，国家自然资源委员会的自然资源监管工作应当服从国家生态环境部提出的生态环境保护要求或者用途管制要求。”常纪文分析。

此外，中国社科院城环所也提出了自己的改革方案：将温室气体排放监测监管、气候变化应对、促进环境产业和环境技术发展等职能和职权划入环保部管辖；在农业、林业、水利、海洋、国土资源开发等领域赋予环保部门更大的生态环境保护干预权力，以便环保部门在各类资源开发利用的源头防治发生生态环境破坏；可以考虑适时将水利、海洋、林业、气象等职能部门并入环保机构，整合生态环境保护力量，提高生态环境保护效能。（记者 王尔德）