谷树忠、李维明：持续推进资源价格改革

（摘要：坚持总体设计、分步实施的原则。坚持渐进式改革，科学确定改革的总体目标，周密制定改革总体方案，反复权衡利弊得失和对有关方面的影响，积极稳妥地推进，力争把资源价格改革的负面影响和不确定因素降到最低程度。要充分考虑各方面的承受能力，把改革的力度和社会的承受能力紧密结合起来，做好宣传解释工作，取得群众和社会各方面的理解和支持，保持社会稳定。）

    资源价格是指自然资源及其产品（资源性产品）的价格。资源价格的合理与否，直接关系到自然资源能否高效可持续利用，关系到生态文明建设的进程顺畅与否。然而，我国目前资源价格存在诸多问题，迫切需要以深化改革的智慧和胆识，加快资源价格改革。资源价格改革，是生态文明制度建设的重要组成部分。

　　 资源价格形成机制存在诸多问题

　　 目前，资源价格所存在的问题集中表现为价格形成机制问题，集中表现为以下三个方面：

　　 一是政府定价仍然较为普遍，资源价格尚不能反映资源的真实价值和真实成本。特别是水、煤气、天然气和成品油等目前还均实行政府定价或指导价，致使我国的天然气、水等价格形成的市场参与程度偏低，价格扭曲现象较为普遍。

　　 二是资源全成本核算还没有得到很好推行。特别是资源或资源性产品价格形成机制，还存在成本项目缺失（如资源开发的生态环境破坏成本缺失）、成本标准偏低（如安全生产成本标准偏低）、成本不透明（如自来水供水成本透明度还不高）等问题。这些问题共同导致当前资源或资源性产品生产全成本核算难以真正推行。

　　 三是资源价格传导机制不畅。特别是一次能源与二次能源之间的价格变化传导不畅，集中表现为电力价格与煤炭价格脱节、销售电价与电力成本脱节、输配电价与上网电价脱节，以及煤、天然气、石油等具有直接替代关系的能源之间的比价关系不尽合理。

　　 资源价格改革面临诸多压力

　　 当前及今后一个时期，资源价格改革面临诸多压力和挑战，特别要承受以下三个方面的压力或挑战：

　　 一是资源价格改革与控制物价高企的双重压力。资源价格是基础性、引导性价格，其调整极易引致价格的轮番调整，从而于实现消费者价格指数（CPI）调控目标往往不利。资源价格改革往往承受着抑制资源破坏浪费现象和控制物价上涨的双重压力或两难境地。这就要求科学、谨慎、艺术地权衡和处理好这一对矛盾关系。

　　 二是资源价格成本核算与资源垄断性经营的矛盾。资源特别是战略性矿产资源及建设用地的供给为政府所垄断，其经营模式、成本核算和价格调整，往往关系到资源型国有企业的经营，国家资源企业的核算与垄断、利润与税收的关系，往往需要给予特别的关注和处置。从这一点上看，资源价格改革又与国有企业改革密切相关。

　　 三是资源市场化配置改革与保障低收入阶层基本需求的矛盾。保障民生与保障国家资源安全具有同等重要地位。一方面，保障低收入群体的基本资源需求是民生保障的重要组成部分；另一方面，资源特别是经营性自然资源的市场化配置是必然的趋势。这就要求资源价格改革必须处理好市场配置、价格调整与保障最基本需求的关系。

　　 资源价格改革的基本原则

　　 目前及今后一个时期的资源价格改革，必须坚持如下五个方面的基本原则，科学有序、扎扎实实地推进：

　　 一是坚持市场取向、政府调控的原则。放松政府对价格的直接管制，让资源或资源性产品价格真正交由市场决定，使其充分反映供求关系和真实稀缺度，充分发挥价格信号引导资源市场供求、优化资源配置的作用。对部分目前尚不能形成竞争的资源种类或资源产品，要加强和改进政府的价格监管调控，确保资源或资源产品市场平稳运行和国家资源安全。

　　 二是坚持以人为本、促进和谐的原则。注意协调生产者、消费者及其他利益相关者之间的利害关系，充分考虑社会各方对资源价格改革的经济和心理承受能力，尤其要重视低收入群体的资源价格经济及心理承受能力问题。必要时，可以将资源价格补贴作为资源价格改革的重要辅助手段，重点对低收入群体进行适度的补贴。另外，包括阶梯价格在内差别化价格体系，也是兼顾不同群体利益的好办法。

　　 三是坚持统筹兼顾、配套推进的原则。要以全面、协调、可持续的发展观为指导，积极稳妥推进资源价格改革。要注意加强包括资源税、资源规费等在内的财税政策的配合支持。妥善处理各方面、特别是生产者与消费者的利益关系，处理好生产者价格（预期）与消费者价格（预期）间的关系。

　　 四是坚持总体设计、分步实施的原则。坚持渐进式改革，科学确定改革的总体目标，周密制定改革总体方案，反复权衡利弊得失和对有关方面的影响，积极稳妥地推进，力争把资源价格改革的负面影响和不确定因素降到最低程度。要充分考虑各方面的承受能力，把改革的力度和社会的承受能力紧密结合起来，做好宣传解释工作，取得群众和社会各方面的理解和支持，保持社会稳定。

　　 五是坚持把握机遇、因势利导的原则。要善于从国际、国内条件的相互转化以及资源的优势互补中，发现机遇，创造条件，寻求发展，完善自我。如当前可借世界经济增长明显放缓、国际资源和资产价格回落之机，大力开发利用海外资源和提高自身科技实力。

　　 资源价格改革的基本方向

　　 当前，资源价格改革应从以下六个方面发力：

　　 首先，完善资源价格形成机制。合理利用价格管控手段，建立以市场为基础的价格调控机制，政府应适时转变和及时完备自身职能，尽快实现从资源性产品价格的直接制定者和管制者到市场经济价格的制定者、调控者、监管者这一复合角色的转变。针对价格管制的改革主要包括价格放开和调价两方面内容。其中调价是指理顺价格（尤其是那些政府直接参与定价的产品），使其达到合理水平，并要形成产品价格间适宜的差价关系、比价关系，重点处理好资源价格与资源性产品价格之间、可再生资源价格与不可再生资源价格之间和石油、煤炭、天然气等资源性产品价格之间以及国内和国外资源性产品价格之间的比价关系，从而构建起合理的价格体系。

　　 其次，合理界定资源成本。资源价格交由市场决定，是资源价格改革的基本方向。与此相关，资源成本似乎也应交由市场去决定或者说是交由企业去决定。然而，资源成本是由多方面成本构成的，一是资源直接开采（生产）成本，这类成本企业是最重视的，在资源价格中往往得到充分反映；二是资源开发利用的生态环境成本，这类成本往往是企业不太重视的成本或者是需要长时间才能准确测算的成本；三是目前资源企业往往不太重视的安全生产成本，安全生产投入过低是导致安全生产事故高发的主要原因。为此，资源价格要充分反映资源开发和生产的生态环境成本和安全生产成本。

　　 第三，理顺资源比价关系。要按照资源可持续利用的要求，正确处理自然资源与资源产品、可再生资源与不可再生资源之间的差比价关系，完善资源价格体系，向市场提供准确的价格信号，促进资源优化配置。当务之急是要重点调整原油、天然气和发电用煤之间不合理的比价关系。这种优化调整，一方面有利于资源生产和消费结构的优化和调整，另一方面也有利于我国资源行业的平稳、持续、健康发展。

　　 第四，规范政府定价程序。规范资源定价程序是政府定价科学合理的重要保证。在当前形势下，政府依法行政的积极推进和人民群众维权意识的增强，对政府价格管理在规范化、科学化、透明化等方面的要求越来越高。政府定价程序必须合法、公开、公平、公正，才能得到各方面的认同。在制定或调整资源类产品价格前，应组织经济及资源有关方面的专家、学者或独立第三方，对供应资源类产品企业的经营和管理，特别是对资源生产成本等，进行全面、科学的调查分析和论证，并把调查分析论证结论作为政府资源定价的重要依据。

　　 第五，资源价格最好交由市场决定。为此，要进一步压缩政府定价目录和资源定价范围，促进资源及资源性产品市场体系的发育和发展，重点推进城市供水原水、成品油、天然气等资源及资源产品的市场化进程。

　　 最后，改善资源价格的政府监管。对资源价格实行不同程度的干预或规制，是各国政府的通行做法。要重点改进和加强政府对资源价格和市场准入等方面的监管，监管要更加透明、公正、规范，防止监管权力滥用。

　　 我国资源价格改革敏感而困难、任重而道远。但无论如何，都应从生态文明建设的大局着眼，从保障国家资源安全和保障人民资源需求的责任着眼，全力推进资源价格改革。

作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员 谷树忠 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员 李维明