七成矿山放弃修复保证金 银行财政都要出手

导言：矿山地质环境治理恢复保证金，是采矿权人履行社会责任与义务的信用保证，也可以认为是行政许可设置的一个“门槛”，该制度设计本身没有大问题，关键是“保证金”在财政账户中不能成为“闲在资金库”，应设计一个机制，盘活该项资金，而且应该用于矿业。

国土资源部最新的统计数据显示，全国有七成以上的矿山未得到有效治理。更为严峻的形势是，随着原材料价格的下跌，行业的不景气让矿山企业更不愿意投入资金做矿山的后期修复。一些极端的案例已经出现，不少矿山企业宁可放弃此前上交的矿山修复保证金，直接申请破产也不愿背负后期治理的巨大包袱。

　　由此，导致矿山修复出现了巨大的资金缺口。为了解决这一问题，国土资源部鼓励各地可积极探索以银行保函等形式缴存保证金，以及保证金预支等制度，切实减轻企业负担。但要真正解决矿山修复难题，显然这只是开始，政府部门和矿山企业还有很长的路要走。

　　经济观察报从国土资源部了解到，截至2014年，全国累计毁损土地303万公顷，全国仍有约220万公顷损毁土地面积没有得到有效治理，占全国损毁土地的73.3%。

　　国土部在全国推进矿山地质环境治理恢复保证金制度建设，2013年，全国各省已经全部出台并实施了矿山地质环境治理恢复保证金制度，以“企业所有、政府监管、专款专用”为原则，要求矿山企业在采矿过程中以及矿山停办、关闭或闭坑时，履行地质环境治理和生态恢复义务，验收合格后，按义务履行情况返还相应额度的保证金及利息。

但是，中国的矿山地质环境治理恢复保证金制度目前只在部门规章和地方法规中予以明确，各省市在具体操作过程中还存在缴存与治理不匹配，返还率低，缴而不治、一缴了之等问题。

　　烫手的保证金

　　林航（本文为化名）是福建省一家矿石开采企业的负责人，考虑到行业形势不佳，企业处于亏损状态，他刚刚为自己的企业办走完破产流程，此前上交的矿山恢复保证金也不准备要了，“修复治理成本很高，保证金就算返还给我，都不够修复的，所以宁愿不要那个钱，也不去修复了，这在行业内其实是很普遍。”林航说。

　　据国土部数据，全国累计毁损土地303万公顷，已完成治理恢复土地81万公顷，治理率为26.7%。

　　林航告诉经济观察报，“现在全国的矿业企业状况都不太好，自己都处于亏损状态，怎么还有精力去做矿山修复。”“我当时是选择分期缴纳，还没有缴纳完，企业就破产了，之前缴纳的钱我也不要了，因为那还不够覆盖修复成本的。”林航说。

　　据国土部统计，截至2014年12月，全国应缴保证金矿山数量为99006个，已缴矿山数量85893个，占应缴总数的86.76%；应缴保证金总额1598.69亿元，已缴867.74亿元占应缴总额的40.02%。采矿权人完成治理义务返还(使用)保证金数额约为307.4亿元，占已缴保证金35.4%。

　　按照国土部在矿山地质环境治理恢复保证金制度中的责任划分，矿山地质环境治理恢复保证金制度建立前或责任人灭失的矿山地质环境问题，为历史遗留问题，由县级以上地方政府负责治理恢复。矿山地质环境治理恢复保证金制度建立后，生产矿山造成的矿山地质环境问题，由矿山企业负责治理恢复。

　　然而矿山企业在经历过去数年的扩张膨胀后，已经步入低矿价周期，多数矿山企业利润渐微，甚至陷入亏损，企业的治理能力和治理意愿都不甚明朗。“今年金价比2014年又有所下跌，每克黄金下跌二十多块钱，这对于矿金年产量近三十吨的我们来说，是近八亿的利润蒸发，企业效益下滑较大。”山东黄金集团一位高层告诉经济观察报，“矿区环境治理，历史上欠账比较多，因为这项制度也是最近几年才设立的，企业会按照国家要求来缴费，但是治理压力比较大，金矿开采对地表的破坏也就是留下的尾矿库需要治理，但对地质环境破坏较严重，近年来经济效益又不太好的煤矿来说，治理能力会存在一定问题。”

　　上述山东黄金集团高层说，“加速环境治理是非常有必要的，但政府部门是不是可以适当提高返还比例？现在我们的几个项目返还比例还不到30%，另外，保证金的返还存在滞后。”

冶金工业规划研究院院长李新创表示，矿业企业的经营效益差，连生存都存在困难，再让企业自主履行治理义务是不太现实的，这需要政府部门能够提供更完善的制度去规范企业行为，同时要做好监督。

　　银行、财政都要出手

　　在地质环境治理方面，国土部在近年来陆续推进专项治理，初步构建起开发补偿保护的经济机制。但中国矿山地质环境保护工作起步较晚，“重开发、轻保护”的观念尚未完全转变。

　　国土部为此承诺将完善保证金制度。坚持“企业所有、政府监管、专款专用”的原则，保证金不入财政账户，由矿山企业选择银行存储，政府加强监管，不得挪作他用。保证金的缴存必须与矿山地质环境保护与治理恢复方案相匹配，按需分期缴存，确保资金足额到位。对符合方案要求、按期完成治理的，要及时返还保证金。对不符合方案要求、未按期完成治理的，由国土资源主管部门负责，动用保证金，组织进行矿山地质环境治理。

　　为推动矿山地质环境恢复治理，扶持资源枯竭型矿山实现产业转型，国土部于2005年启动国家矿山公园建设工作，选择了一批基础条件较好，具备旅游开发潜力的地区进行建设。

　　首云矿业股份有限公司就是被选中的企业。北京市国土局日前接受经济观察报采访时表示，为了推动矿山地质环境治理工作，全国各省市向中央财政争取资金支持，首云铁矿就是拿到中央财政支持的企业之一。

　　在首云矿业耗费8年时间，投入数亿元，打造的首云国家矿山公园，成为北京市仅有的两家国家矿山公园之一。

　　在首云国家矿山公园，一幢由上世纪60年代改建而成砖红色建筑在矿区内显得极具设计感——开馆三年后，北京铁矿博物馆迎来送往了一批批参观者。这里讲述着国内外矿山开采技术的发展史，并向参观者普及铁矿石知识。而北京铁矿博物馆门外，可以看到不远处首云矿业(全称为“首云矿业股份有限公司”)仍在生产。

　　铁矿石价格重返六年前的低位，中国的铁矿石企业已经告别了往昔辉煌，这里的开采工作更像一场展览。这家已经运作55年的铁矿石开采企业，今天成了不错的工业旅游地，向参观者展示着自己的手艺。

　　不过，如首云铁矿般幸运的企业并不多。到目前为止，全国共批准了72个国家矿山公园建设资格，有30个已建成开园，各省市建立省级矿山公园41个，累计投入矿山公园建设资金22.94亿元。

　　全国近十万家矿业企业，只有百余家能够得到财政补贴并建设成矿山公园。更多的企业需要自行承担修复成本，而这些矿山有的正在被荒废。

　　“如果企业自己交的保证金都不能按时按数返还，企业很难开展治理，”李新创说，“一方面要适当提高保证金额度，另一方面要加大保证金返还力度，提高返还比例，此外，还需要给一定的政策扶持，企业出一部分，政府再补贴一部分。”

　　7月2日，在山东济宁召开全国地质环境管理暨矿山复绿行动现场会上，国土资源部副部长汪民在提到地质环境治理的主要任务时提到，各地可积极探索以银行保函等形式缴存保证金，以及保证金预支等制度，切实减轻企业负担。