学者谈自然资源部：公益性、经营性自然资源同归一部管理是挑战

    在前不久通过的国务院机构改革方案中，自然资源部和生态环境部的组建受到广泛关注。 

　　3月25日下午，北京大学教授、环境科学与工程学院自然资源管理研究室负责人李文军在接受第一财经记者独家采访时表示，多年来，面对自然保护管理体制存在的弊端，一直有不少关于机构改革的讨论甚至激辩。这次机构改革方案对多个相关机构的职能做了调整和重组，应该是为之前的讨论做了一个总结。

　　受河仁慈善基金会、保尔森基金会和国家发改委的共同委托，自2017年初起，李文军所带领的研究团队承担了“自然保护管理体制改革方向和路径研究”的课题。“对比本次国务院机构改革方案，大体上与本研究之前所提的建议是一致的。”李文军说。

　  自然资源部四大挑战

　　第一财经：这次国务院机构改革，设立了自然资源部和生态环境部。从专家角度，请你分析一下这项改革主要解决了哪些问题？

　　李文军：新组建的自然资源部和生态环境部大体解决了三个方面的问题：从产权角度，将全民自然资源产权所有者的代行机构从原来的国务院，下放到主管部门，缩短了委托代理链，将提高管理效率；从生态系统完整性方面，将“山水林田湖草”作为整体来保护；从机构设置方面，做到了决策者（自然资源部）和执行者（林业和草原局）分离、执行者和监督者（生态环境部）分离。

　　第一财经：在你看来，新成立的自然资源部将面临哪些方面的挑战？

　　李文军：任何一种制度都不可能是十全十美的。在目前新的管理制度下，自然资源部可能面临四个方面的挑战：

　　首先，自然资源部同时管理公益性自然资源（如各类保护地）及经营性自然资源（矿产等），在管理体制上需要区别对待。公益性自然资源应当以资源的储存和保护为管理原则，通常以政府为供给主体通过公共财政的方式进行管理，不可以资产化经营；而经营性自然资源则强调其资产性，需要通过市场机制，才能达到有效利用和配置。

　　资源的多重属性决定了同一资源往往同时具有经营性和公益性两者功能，比如草原的畜牧业经营性功能和生态屏障的公益性功能，两者是互为因果不可分割的。这就涉及新组建的林业草原局如何与其他相关部门如农业农村部的协调、制衡问题。

　　草原和森林等这类公益性自然资源多数属于集体所有，强调作为“全民自然资源资产所有者”代理机构的自然资源部，如何管理集体所有的自然资源，也是未来需要思考的问题。

　　还有，公益性全民性自然资源收益在中央与地方之间的分配问题，比如旅游收益的分配。此外，对于新组建的国家林业和草原局，其主要权责是管理各类保护地，而对于不同类型保护地的管理模式是不同的。

　　第一财经：针对我国自然保护管理体制存在的问题，你们的建议是什么？

　　李文军：传统的环境保护目标是以降低环境负外部性为目标，而自然资源和生态系统保护是以维护或提高环境正外部性为目标，因此两者的管理客体的属性和管理目标是不同的，虽然两者之间有一定的联系（比如污染防治有利于资源和生态保护），但是落实到具体的管理工作层面，交叉的情况并不多。因此，应由专门的部门对公益性自然资源和生态系统进行管理。

　　我们还建议成立国务院直属的独立的自然生态与环境质量监督中心，行使监督者职责，负责资源监测、保护工作评估和生态预警，从而实现管理者与监督者分离。

　　处理好中央和地方关系

　　第一财经：在自然资源管理方面，处理好央地关系十分重要。目前存在哪些问题？

　　李文军：长期以来，我国在自然资源管理上中央和地方权责利划分不清，主要体现在两方面：资源权属和经费机制。

　　资源权属方面，我国宪法规定国有自然资源所有权由国务院代理，但是在实际操作过程，往往视具体的事项由国务院进一步委托中央或地方政府代行所有权的职能。公益性自然资源所有权的5项权利范围，占有权、管理权、使用权、获益权、保障社区发展的权利，如何在中央和地方之间划分，并没有明确的法律法规。另外在管理权方面，执行的是属地管理模式，但是并不是所有的资源类型都适合属地管理，比如跨行政边界的区域生态保护。

　　在经费机制方面，中央政府未设立专门的财政账户用于自然保护，且支出责任多是以阶段性的项目支出为主（如天然林保护）；地方财政支出中，以保护地为依托的财政收入的管理缺乏约管机制或法定（或政策）限制。

　　在收益分配方面，也没有体现公益性自然资源保护的全民公益性的目标。例如，风景名胜区的高价门票和特许经营收入，往往直接进入地方政府的财政，缺乏相应的约束机制和政策限制，其二次分配也缺乏全民公益性质，这也是导致地方政府过度使用资源追求经济利益的主要原因。

　　第一财经：对此，你们的建议是什么？

　　李文军：我们建议对于具有最为或者非常重要保护价值的国家级保护地，采取中央直管的模式；其余保护地，在权责明晰的前提下，采取中央和属地管理相结合的模式。

　　中央直管是指国务院直属的自然生态保护部负责保护地的所有权责，包括保护地管理机构的设立及人事任命、所有的保护及社区发展职责及全部的经费支出；中央和属地管理相结合的模式，主要是将保护地内社区发展的职责由当地政府承担，保护地内地资源经营的收益由当地政府支配，其他与中央直管相同。

　　针对地方级保护地，建议鼓励多种形式的管理模式创新。比如将保护地的管理权以公共服务外包的方式委托给民间组织或非盈利组织管理。同时，需要针对公共服务外包管理进行规范的制度设计和安排。

　　需要充分认识到，无论在资源数量上还是质量上，能够依靠正式制度进行管理的自然资源和生态系统，仅占国土资源的一小部分。因此，在正式制度之外，应该鼓励民间设立社区保护地，充分发挥社区及公众在自然保护中的作用。

　　“渐进前行”推进改革

　　第一财经：你能否介绍一下国外在自然资源管理方面的经验？

　　李文军：我们这方面的研究是以环境学院副教授徐建华为主开展的。以美国为例，美国完整的保护地体系受到来自联邦、州、部落或地方等不同层级的管辖，保护程度不尽相同。其中级别最高、保护最为完善的是由联邦所属的保护地，主要用于保护原生的自然环境和历史人文，为当代人及后代人的休闲娱乐、教育科研提供资源。

　　美国的国土面积中有超过一半为私人所有，公有土地主要包括：提供公共服务的区域、未利用的区域和私人无法利用的区域，这些公有土地由联邦、州和地方政府进行管理。一般情况下，国际组织（如：联合国环境署、国际自然保护联盟）的统计中仅涉及由联邦管理的陆地上的保护区域。联邦设立各类不同约束的保护地，是出于保护和利用，以及大众利益和地方利益的权衡。此外，美国政府机构或保护组织还通过私人土地信托和保护地役权，对私有保护地进行管理。州政府和地方政府对重要的州立公园、州属森林、野生动植物区域和其他资源管理区进行管理。

　　美国保护地由联邦、州和地方政府所有。美国联邦政府拥有大约2.63亿公顷的土地，占全美9.19亿公顷土地的30%左右。联邦所有的保护地主要授权给国家渔业与野生动物署、国家公园署、国家土地管理局和林务署四大联邦机构管理。

　　四大管理机构的经费主要来自于国会直接拨款，以及个人和团体志愿捐赠的钱款。例如，联邦政府每年对国家公园的拨款占整个公园运作资金的70%-80%。此外，国家公园署和渔业与野生动物署的收入还包括在国家公园或国家野生动物保护区收取的门票费用和服务费用。而美国土地管理局经费实行“收支两条线”政策。虽然土地管理局每年从管理的土地中得到的收入高达几十亿，但是这些收入都直接进入联邦财政，其支出的资金主要来源于国会的拨款，少部分来自于为其他政府机构和公众提供服务的补偿费、国会授权的收费和捐赠。由国会下拨的经费以基金、或专项费用的名目进入保护地管理部门的财政体系。

　　国家公园署和渔业与野生动物署的收入来源包括门票收入和经营性收入。林务署的主要收入来源是采伐收入和经营收入。在税收上，美国法律规定对国有林实行免税政策。土地管理局的主要收益来源包括氦气销售、公有土地与资源的销售、矿业权持有费、木材和原材料出售取得的收入以及其他一些杂项收入。在土地管理局所辖的可供娱乐的国有土地中，有超过99%的地域不向公众收取费用。

　　第一财经：你们建议以体现保护地的公益属性为最终目标，分阶段逐步实现低门票甚至无门票的目标；在地方政府收益分配方面，分阶段逐步实现保护收益返还保护的目标。这出于什么考虑？

　　李文军：我们认为，改革应采取“渐进前行”的步骤。因为，现阶段很多地方政府对保护地的旅游收益依赖性较强，短时间内无法完全实现自然资源的公益属性。在前期国家公园的试点中，我们就发现一些共性问题，由于经费主要依靠地方政府，中央的经费支持较少，需要相应的激励机制及制度，保障地方政府负责的经费支出。由于市政府和县政府的财力不够，政策的制定和执行力度较低。