国土资源工作盘点与形势分析

    党的十八大以来，全国国土资源系统坚持以习近平总书记治国理政新理念新思想新战略为指导，深入贯彻新发展理念，在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局中，进一步找准工作定位，把保护资源作为履职尽责的首要任务，把节约资源作为促进科学发展的重中之重，把资源惠民作为增进人民福祉的工作方向，把深化改革作为提高资源保障水平的强大动力，把完善法治作为依法行政的根本保障，有力维护了国家资源安全、粮食安全、生态安全和经济安全，保障了国民经济的持续稳定健康发展。 

　　新理念引领新征程

　　党的十八大以来的实践经验充分表明，国土资源工作是马克思主义中国化实践的重要领域。国土资源工作在践行马克思主义理论的过程中不断创新发展，逐步发展出具有中国特色的国土资源相关理论，持续丰富着中国特色的马克思主义理论，为习近平新时代中国特色社会主义思想提供重要实践来源。以习近平治国理政新理念新思想新战略为指导，国土资源系统把准职能定位，坚持“尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益”，取得了一系列重大进展，树立了一大批典型案例，获得了一大批创新成果，形成了一整套理念方法。国土资源工作的重大进展和创新经验表明，理论来源于实践，又可以指导实践。五年来国土资源工作形成的理论创新和理念方法，可以为中国特色社会主义理论创新和实践创新提供决策支持，为丰富中国特色马克思主义理论增强基础。以理论创新破解固有局限、以制度创新定型有效规则、以科技创新提高技术水平，建立符合中国特色社会主义市场经济体制要求、更加科学合理的国土资源管理体制和机制。

　　国际国内形势的变化需要国土资源工作坚持稳中求进、与时俱进。五年来，全球经济复苏乏力，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧。发达经济体通过实施各项激励政策，努力摆脱金融危机的影响；新兴经济体则表现出强劲的发展动力，经济实现快速复苏，经济水平再上新高。我国经济适应把握引领经济发展新常态，坚持稳中求进，供给侧结构性改革深入推进，产业结构不断优化，新旧动能转换加速。贸易结构不断升级，双向投资新格局形成，综合国力和国际影响持续加强。

　　国土资源经济形势总体呈现企稳复苏迹象。全国新增建设用地需求总体下降，国有建设用地供应先降后升，单位GDP建设用地消耗继续下降，市场化配置比例高位趋稳。主要矿产品供应趋势分化，矿产品贸易指数筑底回升，主要矿产品价格在相对底部基础上整体回升。采矿业固定资产投资大幅下滑，资源税改革成效显现。全球地质勘查活动指数波动上扬，勘查融资起底回暖。低风险勘查比重不断提高，地勘工作结构调整适应新形势，地勘队伍转型进入关键期。

　　展望未来，中国经济增长重心将继续呈现从需求侧转向供给侧、从要素驱动转向创新驱动、从总量增速转向民生福利的三次换挡。房地产市场将保持稳定态势。矿业产业集中度有望进一步提高，企业效益好转，矿产品贸易指数将继续回升。能源地质、民生地质等领域深度聚焦，生态保护区对地质勘查工作提出新要求。未来，依托过去五年的工作和历史性变革，以党的十九大精神为指引，贯彻新发展理念，建设现代化国土资源体系，加快生态文明体制改革，建设美丽国土。

　　立足改革发展新时代，在服务大局中践行治国理政新方略。中国共产党第十九次全国代表大会胜利召开，中国进入新时代，形成了新思想，开启了新征程。新时代标明了中国特色社会主义新的历史方位和时代坐标，新思想提供了建设中国特色社会主义的强大武器和磅礴力量，新征程划定了全面建设社会主义现代化国家的时间表和路线图。国土资源系统应全面贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略，把党的十九大报告对国土资源工作提出的新论述、新要求，作为科学谋划国土资源重点工作的行动指南，着力促进全面发展、建设美丽国土、增进资源惠民，使党的十九大精神成为推动国土资源事业发展的强大思想武器。国土资源系统应深入学习贯彻党的十九大精神，全面落实中央经济工作会议和农村工作会议部署，全面落实党的基本理论、基本路线、基本方略，科学谋划新时代国土资源总体任务和重点工作，把党的十九大确定的重大决策部署贯彻落实到国土资源工作中去。牢固树立绿水青山就是金山银山理念，努力开创生态国土建设新境界。保护好耕地资源，保障国家粮食安全；实现矿产勘查开发新突破，保障国家能源资源安全。实施创新发展下的供需双向调节与总量控制制度，加快构建自然资源利用上线；实施协调发展下的国土空间用途管制制度，加快构建生态功能保障基线；实施绿色发展下的生态管护制度，加快构建环境质量安全底线；实施开放发展下的资源治理新方略，提升在全球治理中的话语权与引领作用；实施共享发展下的资源民生保障制度，谋民生之利解民生之忧。努力解决发展不平衡不充分问题，增强人民群众的幸福感、获得感、安全感。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，全面高质量推进国土资源工作，为实现第一个百年梦想奠定坚实基础。

　　供给侧结构性改革

　　服务供给侧结构性改革，全力以赴保障经济社会发展。

　　化解钢铁、煤炭等产能过剩，推动房地产等相关产业去库存和防过热，全面落实“三去一降一补”任务。修订并严格执行《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，对不符合国家产业政策的新增产能项目，不予安排用地计划指标，不予受理用地预审和审查。全面暂停受理钢铁煤炭行业建设项目用地、用矿审批。落实“房子是用来住的、不是用来炒的”定位要求，对重点城市“一城一策、靶向治理”，加强房地产用地管控。指导推动所有地级以上城市和百万人口以上的县（市）编制发布住宅用地供应中期规划和三年滚动计划，合理引导社会预期。联合出台《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，落实《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》，通过创新用地支持政策，积极服务社会新需求。以地质调查、用地规划和资源环境承载力评价为重点，做好“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展的国土资源保障服务，全力支持雄安新区规划建设。推进城市地质工作，拓展国土利用新空间。以资源供给结构调整推进“三去一降一补”更加精准，以农村土地制度改革推进农业供给侧结构性改革更加有力，以产业用地政策创新振兴实体经济更加有为，以科学合理供地促进房地产市场平稳健康发展更加有效。通过合理调整供地结构、建立“人地挂钩”机制、完善耕地占补平衡政策和调整产业用地政策，不断加强和改进规划计划调控。通过努力，扭转了资源供需结构性失衡局面，优化了经济社会发展对土地和矿产资源的需求结构，资源消耗高速增长和空间无序快速蔓延的趋势得到有效改善。

　　保护资源

　　尽职尽责保护国土资源，守住资源开发利用上线。

　　落实最严格的耕地保护制度以及“藏粮于地、藏粮于技”战略，努力维护国家粮食安全。始终坚持最严格的耕地保护制度，“像保护大熊猫一样保护耕地”。科学划定永久基本农田，确保实有耕地数量基本稳定；完善耕地占补平衡制度，构建“多措并举”保护新机制；大力推进土地整治和高标准基本农田建设；加强耕地质量管理，建立耕地保护联动考核机制。围绕实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，建立起以规划控制、用途管制、土地整治、激励约束为主的耕地保护框架体系，牢牢守住18亿亩耕地红线，划定永久基本农田15.50亿亩，建成高标准农田4.8亿亩，整治后的耕地质量平均提高1～2个等级。加强矿产资源保护，实施不同矿种差别化管理，建立保护性开采的特定矿种动态调整机制，持续实施优势矿产总量控制，有效控制防止优势矿产资源过度开采。建立国家战略性资源目录，加强产业引导和差别化管理。健全矿产资源保护机制，形成“规划源头管控、开采总量控制、打击违法开采、构建储备机制”的矿产资源保护和合理开发利用机制。强化规划编制实施，加强国土开发保护战略谋划与宏观管理，科学制定国土资源领域“十三五”系列规划。加强国土资源调查评价，发布第二次全国土地调查成果，部署第三次全国土地调查；矿产资源三项调查全部完成评审验收，摸清了我国资源“家底”；开展第一次地理普查，全面掌握我国地理国情现状。牢牢守住了耕地红线和永久基本农田保护红线，守住了建设用地“双控”目标，守住了影响全局的能源和重要矿产资源供给底线，守住了国土资源管理改革底线。

　　节约集约

　　落实节约优先战略，节约集约利用国土资源。

　　落实最严格的节约用地制度，实行建设用地总量和强度“双控”管理，坚持实施城乡建设用地增减挂钩，推广节地技术和节地模式。有序推动城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦利用，向存量土地谋求发展空间。10个省份开展城镇低效用地再开发试点，23个省份开展工矿废弃地复垦利用试点，15个省份开展低丘缓坡地开发利用试点，5个省份部分露天矿开展采矿临时用地方式改革试点。截至2017年6月底，闲置土地已处置完毕98.6万亩，处置比例达到93.9%。按照“通过深化改革和制度创新，把节约资源转化为发展的动力和内在的约束”的要求，努力提升矿产资源节约和高效利用水平。制定并落实《关于推进矿产资源全面节约和高效利用的意见》，确定了今后一段时期矿产资源节约和高效利用的指导方向。制定发布石油、天然气、煤炭、锂、锶、重晶石、石灰岩、菱镁矿和硼矿等33个重要矿种“三率”指标。公告六批矿产资源节约与综合利用先进适用技术推广目录，遴选发布334项先进适用采选技术，开展矿产资源开发利用水平调查评估试点，矿产资源开发利用水平有了显著提高。先后组织开展了三届国土资源节约集约模范县（市）创建活动，共评选产生451个节约集约模范县（市）。推动建立40个矿产资源综合利用示范基地。通过建设国土资源节约集约模范县（市）、节约集约利用示范省、矿产资源综合利用示范基地和绿色矿山，树立了一批可复制、可推广的典型模式。在资源配置的政策倾斜下，引导市场主体不断提高资源利用水平，推动资源高效开发、绿色开采、综合利用、充分发挥示范引导作用，促进形成绿色循环低碳发展的产业体系。

　　保障权益

　　坚持人民为中心，尽心尽力维护群众权益。

　　将“实践第一、人民至上”作为国土资源工作的根本出发点和落脚点。以用地计划倾斜、资源政策倾斜、重大项目倾斜，尽心尽力支持贫困地区发展。印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，通过创新政策，尽全力支持深度贫困地区脱贫攻坚。出台《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，支持贫困地区将增减挂钩节余指标在省域范围内有偿流转。截至2017年6月底，全国共流转使用节余指标13.17万亩，流转收益353亿元。翻箱倒柜、倾囊相助，坚决打赢赣南和乌蒙山片区脱贫攻坚战。加强地质调查扶贫，先后在乌蒙山、滇黔桂石漠化片区等地区完成土地质量地质调查24万平方千米，圈出富硒土地1.1万平方千米。在革命老区和贫困地区实施地下水勘查与供水安全示范工程，解决2200多万人口缺水问题。以推进征地制度改革、农村集体土地确权、支持保障性安居工程用地和资源开发收益分享维护群众资源权益。完善土地征收办法，做好被征地农民补偿安置。贯彻落实国家关于移民安置条例，充分保障移民合法权益。全面推动不动产统一登记，加强权利人合法权益保护，打造便民利民服务体系，截至2017年5月，颁发不动产权证书2500万本。印发《全国地质灾害防治“十三五”规划》，到2020年，建成系统完善的地质灾害调查评价、监测预警、综合治理、应急防治四大体系，全面提升基层地质灾害防御能力。建成地质灾害防治高标准“十有县”1120个。加大资金投入力度，实施地质灾害防治重大工程。注重把维护群众权益落实到深化改革、推动发展、完善法治、城乡统筹、脱贫攻坚、社会保障、防灾减灾、加快老区发展等各个方面，体现在决策、执行、监督各个环节。

　　生态国土

　　努力建设生态国土，大力支撑生态文明建设。

　　按照“对各类自然资源进行多品种、多形态、多功能的优化配置和综合开发利用”的要求，全力编制国土规划，基本形成覆盖全国国土的空间规划体系。以资源环境承载能力为基础，强化规划管控和用途管制，科学确定国土开发和资源利用的规模、结构、布局和时序，推动国土集聚开发、分类保护、综合整治，优化国土空间开发格局，为美丽中国建设发挥了重要作用。坚持“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，以国土综合整治修复和提升国土功能，推进山水林田湖草综合治理，形成新的国土综合整治格局。在地质勘查行业树立“绿色勘查”理念，不断升级勘查技术手段，努力建设绿色钻探技术体系，加快制定绿色勘查规范、标准。先后开展了四批共661家国家级绿色矿山试点工作，联合财政部、环境保护部等五部委印发《关于加快建设绿色矿山的实施意见》。统筹资源开发与环境保护，传达学习贯彻中央关于甘肃祁连山国家自然保护区生态环境问题督查处理情况及教训的通报精神，着力促进保护区内矿业权清理和祁连山生态保护及修复，筑牢西部生态安全屏障。印发《自然保护区内矿业权清理工作方案》，系统性开展各类保护区内矿业权清理工作，确保新设矿业权不再进入自然保护区。规范地质资源保护与管理，支撑国家公园体制改革试点。通过五年来的努力，我国国土空间开发协调性大幅提升，整体竞争力显著增强。生产、生活、生态空间结构日益优化，区域、城乡、陆海国土开发统筹力度加强，区域发展的协同叠加效应不断显现，土地城镇化与人口城镇化协调性增强，近岸、近海、深远海和海岛有序开发，蓝色国土开发保护协调发展，为构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线打下了坚实的基础。

　　找矿突破

　　践行总体国家安全观，保障国家能源资源安全。

　　通过找矿突破战略行动，实现石油、天然气、页岩气、天然气水合物等能源矿产和其他重要矿产勘查开发新突破。在实践中，构建了适应中国特色社会主义市场经济发展要求的资源保护机制，实现了资源开发利用和保护“双赢”。调整优化找矿突破战略行动第三阶段工作部署，加大清洁能源和新兴战略矿产勘查投入力度。战略性调整地质调查结构，构建推进“计划—工程—项目”的业务布局。党的十八大以来，地质找矿实现一系列重大突破，新发现一批中型矿产地，新增一批油气田，铀、锰、金、铅锌、钨、钼、石墨、锂等矿种发现一批世界级超大型矿床。南方页岩气科技攻坚战实现重大突破，湖北宜昌鄂宜页1井预测资源量超5000亿立方米。我国首个大型页岩气田—涪陵页岩气田累计供气突破100亿方，标志着我国页岩气已加速迈进大规模商业化发展阶段。推动实施矿产资源“走出去”战略，健全完善资源开放合作公共服务体系，参与资源领域国际规则、标准、方案制定，发挥了引领作用，显著提升了我国在全球资源供需格局、资源配置格局和资源合作格局中的影响力和话语权。助力“一带一路”建设，统筹国内国际两种资源、两个市场，形成立足国内、经略全球的资源开放合作新格局。积极参与全球资源市场配置，引领全球资源产能合作，开展全球双边多边资源外交，提升了我国在全球资源格局中的资源控制权、市场定价权、规则话语权，努力打造全球资源合作命运共同体的全球资源治理新模式。

　　“三深一土”

　　落实创新驱动发展战略，实施“三深一土”科技创新战略。

　　打响“向地球深部进军”攻坚战，全力实施深地探测、深海探测、深空对地观测和土地科技“三深一土”国土资源科技创新战略，在地质、矿产、土地和地学等领域取得了一系列理论研究进展和实践突破。深海进入、深海勘测、深海开发等关键技术实现历史性突破。南海神狐海域天然气水合物试采成功，实现了勘查开发理论、技术、工程、装备的完全自主创新，我国成为世界上首个成功试采海域天然气水合物的国家。“蛟龙”号深海载人潜水器圆满完成下潜任务，自主研制的“海马”号深海无人遥控潜水器成功投入大洋资源调查应用。深空对地观测体系建设有序推进，“资源一号”02C卫星竣工验收，国土资源综合监管能力显著提高。土地工程技术取得重要进展。建立一批重点实验室、野外科学观测研究基地和国际级的地球科学研究机构；培养出一大批新技术和骨干人才，涌现出了黄大年等杰出科学家。搭建了以“一张图”为核心的综合监管平台；构建了以“一库”“两网”“三系统”为主要内容的在线土地督察系统；标准规范不断健全，国土资源领域现行有效标准达564项。通过面向国家重大需求，持续攻克关键核心技术，开创国土资源科技创新局面。

　　深化改革

　　落实中央全面深化改革要求，深入推进国土资源领域改革。

　　统筹推进土地征收制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革为核心的农村土地制度改革三项试点。通过在北京大兴区等33个县（区、市）开展三项试点工作，使农民得利益、农村得治理，企业得空间、产业得发展，土地得盘活、耕地得保护。确立大资源理念，贯彻中央对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然资源和生态空间统一确权和规划管控的明确要求，推进自然资源管理制度改革，建立起不动产统一登记制度。《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》出台；《探明储量的矿产资源纳入自然资源统一确权登记试点工作方案》印发实施；《生态文明建设目标评价考核办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》制定实施，后果严惩制度体系基本建立。推进矿业权出让制度和油气资源勘查开采体制机制改革，矿产资源权益金制度建设取得进展。全力推进“放管服”改革，取消和下放31项行政审批事项，非行政许可审批事项全部清理完毕。几年的探索实践，国土资源领域总结出一批改革成果，积累了宝贵经验，规范了权力运行和监督，为生态文明体制改革、法治国土建设和建立城乡统一的建设用地市场奠定了良好基础。

　　法治国土

　　践行全面依法治国方略，大力推进法治国土建设。

　　深入贯彻落实党中央全面依法治国方略，作出全面推进法治国土建设的战略部署，不断提升国土资源管理系统的依法行政水平，为国土资源事业的改革发展提供保障。制定并印发《中共国土资源部党组关于全面推进法治国土建设的意见》，确定法治国土建设的总目标、主要任务和工作机制；配合国务院法制办出台《不动产登记暂行条例》，开展《土地管理法实施条例》《矿产资源勘查区块登记管理办法》等6部行政法规的修改，起草形成《国家土地督察工作条例》草案；配合立法机关修订《测绘法》，《地图管理条例》获国务院颁布；配合立法机关制定《深海海底区域资源勘探开发法》，奠定深海法律制度体系基石，制定出台《国土资源规范性文件管理规定》《土地利用总体规划管理办法》《节约集约利用土地规定》《国土资源行政处罚办法》《国土资源行政应诉规定》等部门规章，对《国土资源行政复议规定》《土地利用年度计划管理办法》《建设项目用地预审管理办法》《建设用地审查报批管理办法》等进行了修改。截至2017年，现行有效的国土资源管理行政法规有21部，国土资源部出台的现行有效的部门规章有66部。对国土资源部现有规范性文件进行全面清理，决定废止、宣布失效和不列入规范性文件范围的文件共542件；开展规章和规范性文件后评估，推动改进国土资源管理工作；切实做好复议和应诉工作，有效发挥监督和救济功能，为国土资源管理提供了有力保障。全面加强国土资源执法监察，执法力度不断加强，执法形势持续好转。认真做好“国土卫士”，全面推进国家土地督察工作，不断提升土地督察效能。

　　从严治党

　　落实全面从严治党要求，加强党风廉政和队伍建设。

　　党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国土资源部持续开展了党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育和“两学一做”学习教育，接受了中央第一轮巡视，坚持问题导向，坚持认真整改，坚持改革创新，全面从严治党主体责任逐级压紧压实。党内政治生活更加严格规范，机关基层党组织得到加强，党员干部的思想觉悟和能力水平持续提升。牢固树立“四个意识”，狠抓“两个责任”，把全面推进从严治党和党风廉政建设作为重要的政治任务，形成部党组统一领导，分管领导分工负责、各级党组织具体抓落实，层层传导压力的有效工作格局。严格执行《中国共产党党内监督条例》，层层落实监督职责。印发部党组《关于落实党风廉政建设党组主体责任和纪检组监督责任的意见》《落实党风廉政建设主体责任和监督责任检查考核办法》《落实全面从严治党党风廉政建设责任追究办法》等文件，通过建立健全述职述责、约谈、工作考核等制度，推动全面从严治党向基层延伸。持之以恒贯彻执行中央八项规定精神、契而不舍整治“四风”，推动作风建设在坚持中深化，推进廉洁效能机关建设，实行会议计划管理和经费预算管理双重管控制度，持续改进文风会风。结合巡视和专项检查等工作中发现的问题，研究制定了部党组《关于党员干部密切联系群众、进一步改进工作作风的若干规定》等五项文件规定。聚焦重点环节和关键领域，加强党内监督，强化风险防控管理。发挥巡视利剑作用，突出政治巡视，加强机关纪委工作力量，实现对机关直属党组织巡视全覆盖，发现问题一针见血，整改落实一抓到底。严明党的纪律，坚持高压反腐，着力解决不正之风和腐败问题。坚持有腐必反、有贪必肃，把反腐倡廉工作“一竿子插到底”，延伸到最基层、最末端，严肃查处群众身边的不正之风和腐败问题。加强队伍建设，严格监督管理，出台《关于进一步加强干部队伍建设的意见》及配套办法，完善干部选拔任用、考核评价、管理监督、激励保障机制，干部能力素质显著提升。（作者：中国国土资源经济研究院形势分析小组）