我国土地行业人才职业发展路径探索

随着经济社会发展对国土资源需求的不断增加，我国土地调查、土地规划、土地评价、土地整治、土地评估、不动产登记、土地登记代理、土地储备等土地相关行业迅速发展，土地行业相关从业人员已经超过百万，特别是一大批民营企业土地从业队伍快速发展，逐渐成为行业的中坚力量。如何规范提升土地行业从业人员专业化能力素质，并为之搭建职业发展通道成为当前国土资源人才工作的一项重要任务。特别是2015年“土地整治工程技术人员”作为小类纳入《国家职业分类大典》，实现了土地行业从业人员职业发展的关键性突破。当前，我国土地行业职业化基础薄弱，笔者通过对我国土地从业人员职业发展现状和国内外职业发展趋势进行研究，初步提出了我国土地行业职业发展的框架体系和建设路径，以期为土地职业发展提供借鉴。

我国土地行业从业人员大部分属于专业技术人员，其职业发展路径主要有职称发展路径和职业资格发展路径

◆我国土地行业主要设置了土地估价师和土地登记代理人两项职业资格。土地从业人员职称评审主要纳入工程技术人员系列，还有部分从事科学研究的专业技术人员纳入到自然科学研究人员和社会科学研究人员评审系列。

从我国职业大类划分来看，我国土地行业从业人员大部分属于专业技术人员。在我国社会主义市场经济体制下，目前专业技术人才职业发展主要有两个路径：职称发展路径和职业资格发展路径。其中，职称发展路径是当前专业技术人员职业发展的主要路径。职称是反映专业技术人员学术、技术水平，工作能力及工作成就的标志。目前，职称制度作为我国专业技术人才评价和管理的基本制度，既承担着评价功能，同时也承载着岗位聘用、薪酬福利功能。目前，我国已经建立了工程、卫生、农业、经济、会计、教师、科学研究等29个职称系列；土地从业人员职称评审主要纳入工程技术人员系列，同时部分从事科学研究专业技术人员纳入到自然科学研究人员和社会科学研究人员评审系列。

根据党的十四届三中全会提出的“实行学历文凭和职业资格两种证书制度”要求，我国从1994年开始建立职业资格证书制度，包括执业资格（准入类）和从业资格（水平评价类）两类。执业资格是指政府对某些责任较大、社会通用性强、关系公共利益的职业（工种）实行准入控制，是依法独立开业或从事某一特定职业（工种）学识、技术和能力的必备标准，通常由国家依据有关法律、行政法规或国务院决定设置。从业资格是对从事社会通用性强、专业性强、技能要求高的职业（工种）的学识、技术和能力的起点标准，由人力资源社会保障部会同国务院有关主管部门根据经济社会发展需要设置。

截止到2013年底，国务院部门设置职业资格618项，其中专业技术人员职业资格219项，技能人员职业资格399项。党的十八大以来，为推进简政放权、放管结合、优化服务改革，积极为大众创业、万众创新创造环境，国务院分7批审议通过取消国务院部门职业资格许可和认定事项共434项，其中专业技术人员职业资格154项、技能人员职业资格280项。在土地行业，我国主要设置了土地估价师和土地登记代理人两项职业资格。在本次职业资格清理规范中，国务院已将土地登记代理人由准入类职业资格调整为水平评价类职业资格。目前土地估价师准入类职业资格已经取消，今后是否调整为水平评价类，目前国家暂没有正式文件出台明确，在某些省区已经调整。例如：河北省2016年3月发布《关于取消调整一批职业资格许可和认定事项的决定》，将土地估价师职业资格调整为水平评价类。

发达国家专业技术工程师资格资质制度有六个方面的做法可以借鉴

◆一些发达国家之间的工程技术教育学历互认体系与工程师执业资格互认体系，为专业技术人才搭建了专业化和国际化发展通道。我国土地行业从业人员多数属于工程师系列，国外工程师资质资格制度对于构建我国土地从业人员职业制度具有借鉴意义。

由于西方发达国家普遍实行以私有制为基础的市场经济体制，专业技术人员职业发展主要依靠资质资格制度。在工程技术领域，为了适应经济全球化发展，美国等一些发达国家发起并开始构筑了以《华盛顿协议》《悉尼协议》《都柏林协议》为主的工程技术教育学历互认体系和与《国际专业工程师协议》《亚太工程师协议》《工程技术员协议》为主的工程师执业资格互认体系，为专业技术人才搭建了专业化和国际化发展通道。

在国外，职称制度主要涉及科研人员、高校教师、医生等行业，不同研究机构的研究人员采取不相同的标准，这与我国职称任职资格评审差别较大。例如：在美国的科研机构中，“教授”既代表研究人员本身所具有的学术水平，反映从事教学和科研工作的能力，也代表科研人员在组织内担任的职务，一旦离开原来所在组织或被另外研究机构所聘，则需重新确定职称。

我国土地行业从业人员多数属于工程师系列，因此，学习国外工程师资质资格制度对于构建土地从业人员职业制度具有很强的借鉴。以《华盛顿协议》各缔约国工程师职业资格资质制度运行来看，主要有六个方面的借鉴：

设置了比较清晰的职业发展通道和与能力对应、有效区分的职业发展台阶。例如：美国工程师设置了实习工程师和专业工程师两级台阶；英国专业工程师分为工程技师、主任工程师和特许工程师；澳大利亚工程师分为职业准入工程师和特许工程师两个层级，以及助理工程师、工程师、职业工程师三个类别。

设立了完善的资质能力标准。例如：美国颁布工程师相关模型法和执照法，主要从“专业技能、实践能力”方面设定从业人员准入标准或门槛；英国工程理事会出台了《英国专业工程师能力素质标准》，包括素质能力、个人承诺，前者包括专业能力和通用能力，涉及理论知识、工程实践、领导能力、沟通能力等；澳大利亚工程师学会出台了《阶段一：能力标准》《阶段二：能力标准》，前者对应准入工程师，后者对应于特许工程师。

建立专业化、社会化、标准化、规范化的社会考核评价方式。发达国家对工程科技人才评价方式是以同行评议为基础，以考试、考核和评审为具体手段。例如：美国工程师制度以考试作为鉴别工程科技人才能力水平的基本手段，以考试成绩作为工程师职业序列等级晋升的基本依据；英国和澳大利亚建立以资历审查和专业面试为基础的专业能力考核和认定评价机制，评价手段是同行评议方式。

高校工程教育的认证。在国外，接受过认证的工程教育是一名工程科技人才职业化发展起点。美国工程师制度规定，工程师资格申请人需要在通过经过认证的工程教育课程后才能参加国家工程师考试；在英国，申请特许工程师需要获得经过认证的工程硕士学位；在澳大利亚，通过受鉴定的工程教育不仅是个人在专业工程师发展道路上的第一步，更直接决定了工程师今后的职业发展路径。

必须的继续教育。在发达国家，继续教育与工程师职业发展规划紧密联系在一起。在美国，大部分地区州政府都将继续教育作为更新执照的基础依据，未达到继续教育标准，执照可能被取消；在英国，继续教育被统称为“专业发展”活动，它是专业工程师必须履行的承诺和义务；澳大利亚与英国相似，继续教育定位是通过不断的学习，提升各领域工程技术人员的知识储备、技术和判断力。当然，国外继续教育形式多种多样，包括参加培训课程、实践学习、讲座、研讨会，或辅导、指导、授课、演讲，发表论文、出版物以及参加志愿者活动等。

专业社会组织发挥主导作用。在国外，非政府组织和非营利专业机构在推动工程师职业化发展中扮演着规制、引导，甚至主导的角色。例如：在美国，工程与测量考试委员会、工程和技术认证委员会负责主导建立工程师和工程教育评价标准，实施认证和评估程序，政府部门仅扮演领导、组织、协调角色；在英国，专业工程师制度本身就是一个自下而上的、形成和发展于民间的制度体系，政府在其中不承担具体职责，主要是英国工程理事会对英国工程界进行管理监督、颁布标准、设计流程、对各类资质认证学会及项目进行授权和备案，各专业学会接受英国工程理事会的授权，对工程师和工程教育课程进行具体认证和鉴定；在澳大利亚，工程师学会获得皇家特许，制定并维护整个国家工程师体系的运转与方向。

构建具有中国特色的专业化、国际化职业发展体系是我国土地职业发展的大趋势

◆ 在经济全球化背景下，我国专业技术人员专业化、国际化不足，水平明显不够。当前，建立健全土地行业专业技术人才职称职业发展路径仍是主要选择。

当前我国专业技术人员职业发展实行以职称为主、职业资格为辅的职业路径。这是我国长期形成的职业制度路径依赖，既与我国特色社会主义市场经济经济体制有关，也与当前以减少和规范职业资格为重点的深化行政体制改革密切相关。

随着经济全球化不断推进，我国要在激烈的全球化竞争中取得优势地位，必然需要更多具有国际视野和具备国际水平的工程科技人才蓬勃涌现。这就要求我们必须以更加开发的理念推动工程科技人才能力素质的国际对标与开发制度的国际认可。目前，我国仅是《华盛顿协议》成员国，尚未加入其他协议，对我国人才国际化形成了很大制约。

2012年，中组部、人社部印发的《专业技术人才队伍建设中长期规划（2010-2020年）》明确提出要“建立和完善与国际接轨的工程师认可认证制度，提高工程技术人才职业化、国际化水平”。目前，在土地领域，土地调查监测技术正向全球化、即时化、综合化和实用化方向发展，土地评价技术日益精准和综合，土地生态治理技术更是各国共同关注重点，土地规划、国土规划、土地节约集约利用、土地调查监测、耕地保护、土地整治、不动产登记等领域科技和人才的国际合作和交流日益频繁，构建具有中国特色的专业化、国际化职业发展体系是我国土地职业发展的大趋势。

在我国现行国情制度下，建立健全土地行业专业技术人才职称职业发展路径仍是当前主要选择。特别是2017年我国印发《关于深化职称制度改革的意见》，专门提出我国职称制度要“建立科学化、规范化、社会化的职称制度”，同时提出“促进职称制度与职业资格制度有效衔接。以职业分类为基础，统筹研究规划职称制度和职业资格制度框架。”《意见》不仅体现了职业分类、职业标准、职业发展等在专业技术人才队伍建设中的基础性作用，同时体现了专业技术人才专业化、国际化发展制度惯例，为新时期专业技术人才职业发展描绘了新蓝图。全面贯彻落实《意见》精神，是推进我国土地行业职业发展的首要任务。

同时，在当前清理规范职业资格的背景下，我们也要更加理性地看待职业资格制度。从国内外经验来看，职业资格不仅是专业技术人才职业发展的重要通道，也是在市场经济体制下保护公众健康、安全和福祉的重要手段。美国工程师执照制度产生就是源于工程师资质管理缺失，很多未接受过正式培训且无工程能力的个体钻了制度漏洞，为社会带来巨大安全隐患，社会公众要求消除工程资质隐患。根据我国《行政许可法》，设置行政许可的事项包括：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项等。

土地是民生之本、发展之基、财富之母、生态之依，土地资源开发利用与保护关系着粮食安全、经济安全和生态安全。土地资源开发利用与整治保护是科技密集型事业，具有很强的专业性，对土地行业从业人员设置职业资格具有较强法理依据。同时，目前我国土地从业人员市场化比例很高，加强土地行业从业人员能力素质和职业操守规范约束也是行业管理的重要职责。此外，国务院有关法规也对土地从业人员有关资质资格有明确规定。例如:《全国国土规划纲要（2016—2030年）》明确提出“建立完善规划从业人员上岗认证和机构资质认证制度，推进国土规划人才队伍和机构建设”。由此，笔者认为，继续推进我国土地行业职业资格建设，依然是我国土地从业人员职业发展的重要路径,关键之要是推进土地有关职业进入国家职业资格目录清单。

优先建立健全土地从业人员职称制度，适时推进土地职业资格制度建设

◆对土地从业人员开展职业调查和职业分析，提出科学的土地职业分类体系。制定完善土地职业能力标准。把土地从业人员的教育训练、培训开发作为提高其职业专业化程度的核心手段，为土地从业人员设计阶梯式的认证体系和职业发展通道。

从国内外经验来看，全面推进土地从业人员职业发展，既要解决职业分类、职业标准、专业教育、职业评价、继续教育具体实施问题，更需要统筹考虑解决功能定位、框架体系、运行机制、治理模式等制度设计问题。

结合当前我国土地职业发展实际，按照“放管服”改革要求，当前宜按照“职业分类是前提，职业标准是基础，职业发展评价体系和职业教育培训服务体系是核心，职业信息系统是保障”的原则，统筹规划土地职业职称制度和职业资格制度框架，优先建立健全土地从业人员职称制度，适时推进土地职业资格制度建设，大力推进土地从业人员的专业化和国际化水平。具体措施建议包括：

积极推进土地职业分类体系建设。借鉴国外职业分类与职位分类体系，按照我国职业分类相关标准和修订要求，对现行从事土地调查、土地规划、土地评价、土地整治、土地评估、不动产登记、土地登记代理、土地储备等从业人员开展职业调查和职业分析，提出科学的土地职业分类体系（或土地职业簇），推动进入《国家职业分类大典》。目前大典已经将“土地整治工程技术人员”纳入职业小类和细类，从入典可达性角度考虑，可采取两个思路：一方面对已纳入大典的“土地整治工程技术人员”小类进行职业内涵修改，扩充职业边界，将其他土地职业作为细类纳入。另一方面，将“土地整治工程技术人员”职业小类调整为“土地工程技术人员”，将现有的“土地整治工程技术人员”作为细类职业列入，将拟增加的土地调查、不动产登记、土地评价等工程类职业作为细类列入，其他非工程土地职业纳入相关职业类别。

研究制定土地职业能力标准。专业化的知识或技能，是一种职业区别于其他职业的标志和基础。制定土地职业能力标准应参照国内外职业能力标准理论和经验模式，以土地职业活动为导向，以职业能力为核心，运用职业功能分析法，分层次地确定和制定不同土地职业的核心能力标准、行业通用能力标准和职业特定能力标准，形成具有动态性、开放性和灵活性的标准体系，以满足土地行业和土地从业人员的可持续发展需要。

建立科学化、社会化的土地职业评价体系。不论国外职业资格注册认证，还是当前我国深化职称制度改革导向，建设科学的人才评价体系均是关键核心。对于土地从业人员职业评价来说，涉及评价主体、评价方式、评价标准、评价内容等多个方面，按照职称导向还是职业资格导向，土地职业评价具体方式有所区别，但均应考虑以下几方面：一是推进社会化土地职业评价主体建设，包括建立健全有关土地行业协会学会、土地职业第三方评价机构等；二是建立同行评议与考试考核相结合评价方式，包括资历审查、考试、面试、综合评估等具体方式，全面反映土地职业人员的能力素质水平；三是建立与土地从业人员职业晋升等级相对应的系统性标准框架和职业评价标准等。

大力推进土地专业技术人员职称制度改革。贯彻落实中办国办《关于深化职称制度改革的意见》精神，大力推进改革。包括：在现有职称系列中细化土地类专业，完善土地专业技术人员职称层级，建立土地类专业正高级工程师职称；修订完善土地类专业职称评价标准，突出以品德、能力、业绩为导向；创新职称评价机制，实行以同行专家评审为基础的业内评价机制，探索考试、评审、考评结合、考核认定、个人述职、面试答辩、实践操作、业绩展示等评审操作具体实现方式；建立非公有制经济组织、社会组织、自由职业土地专业技术人才职称申报渠道；打通土地领域高技能人才与工程技术人才职业发展通道；加强土地专业技术人员评价能力建设，建立评审专家库等。

积极探索土地职业资格制度。重点在工程师领域，为土地从业人员设计阶梯式的认证体系和职业发展通道；借鉴国外工程师职业资格认证经验和模式，积极适时推进土地类工程师进入国家职业资格目录清单，建立政府规制与行业规制相结合的土地工程师认证机制；建立（认证的）工程教育、继续教育与土地工程师职业发展有效衔接的框架，形成有效的合格工程师培养开发体系；构建以能力标准为依据，以同行评议为基础，以考试面试为媒介的土地工程师评价认证机制；建立土地工程师信用体系等。

建立健全土地职业教育服务体系。从国际经验来看，职业化发展需要建立规范的工程教育（专业学位教育）、继续教育与工作实践有效衔接的系统框架，以保障职业个体在职业发展中持续提升专业知识和技能。因此，推进土地从业人员职业发展，必须把教育训练、培训开发是提高职业专业化程度的核心手段。主要措施包括：建立土地职业化台阶晋升（职业资格或职称）与工程教育、学位教育对接机制，形成土地职业建设与土地学科、土地专业建设的联动机制，加强土地专业学位教育宏观调控；建立土地职业化“台阶”晋升与继续教育关联机制，研究继续教育“个人承诺”和继续教育认证制度；推进建立土地职业个人学习账号和学分累计制度，畅通继续教育、终身学习通道，将土地职业教育培训纳入国家资历框架，推进非学历教育学习成果、职业技能等级学分转换互认；联合有关高校和科研院所、国家和部级重点实验室、有关实践基地等现有人才培养平台，重点从学历提升、能力素质、专业知识、实践训练等方面出发，搭建土地从业人员教育服务网络联合培养平台；推动编制土地职业培训教材，建立土地职业培训师资库等。

推进土地职业数据库信息系统建设。建立有关职业信息系统是推进职业化发展重要手段。例如：美国的职业信息系统不仅为劳动者提供了全面的职业信息，还被用于政府部门人力资源统计、教育发展规划、企业人才资源开发、高校专业设置与管理、行业职业资格认证以及员工职业生涯规划等。目前，在部级层面，我们正在推动开发的国土资源人才数据库信息系统，可借鉴美国职业信息监测系统建设经验，开发土地职业开发功能模块，包括：建立土地职业分类信息、土地职业信息在线调查、土地从业人员职业轨迹追踪、土地从业人员能力素质考评、土地从业人员在线教育培训与管理，实现土地职业分类和职业发展状况动态监测，形成基于职业信息的土地专业技术人才开发决策支持系统，积极为土地专业技术人才职业生涯规划和土地人才宏观调控提供服务。

推进土地从业人员职业发展是一项系统工程，需要社会各方协同推进，共同努力。对此，建议加强组织保障，专门成立综合协调组，具体承担土地职业体系建设的总体设计、统筹协调、成果运用等职责，成立调研组和专家咨询组，推进土地行业职业调查、职业标准开发和论证工作，加强部际之间高层沟通协调。同时，加强政策保障，将土地从业人员职业发展纳入《国土资源中长期人才发展规划》和相关国土资源专项政策规划当中；加强研究保障，发动各方专家学者对土地职业建设理论和实践路径进行研究，夯实工作基础。此外，加强宣传保障，让土地事业各参与主体、社会各界充分意识到土地职业建设的重要性和必要性，形成良好的舆论氛围等。

（作者系国土资源部人力资源开发中心人力资源研究室主任）