案例报告：股权转让是否视为矿业权转让

对于矿业公司股权转让是否应被视为矿业权转让这一问题，我国现行矿产资源管理法律、法规并未作出明确规定。最高人民法院和国土资源部也未对此问题形成统一、明确的观点。这就直接导致了，在矿政管理的实践过程中，各地国土资源管理部门的政策和处理方式存在较大的差异；在司法审判实践中，人民法院的观点也是见仁见智，同案不同判的现象屡见不鲜。针对以上出现的问题，北京市雨仁律师事务所在多年从事矿产能源法律服务的工作中，对各地的相关政策有了一定的了解。在此基础之上，我们准备从法学理论和客观实践两个角度分析并解读这一问题，希望可以为我国矿政管理制度尽一份法律人的绵薄之力！
一、我国目前对股权转让同矿业权转让关系界定的几种观点
观点一：矿业权人的股东、股比发生变化即属于矿业权转让（绝对等同原则说）
持此种观点的代表是山东省国土资源厅。2011年4月，山东省国土资源厅发布《山东省国土资源厅关于转发<国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知>的通知》（鲁国土资字[2011]508号）规定：“采矿权人以出售、作价出资，引进他人资金、技术、管理等合作经营，企业重组改制等原因，只要采矿权人的股东、股比发生变化，均属采矿权转让行为，必须办理采矿权转让手续。采矿权价款分期处置的，转让方与受让方必须有承诺缴纳协议，并体现在转让合同中。”
观点二：矿业企业控股股东发生变化的，即属于矿业权转让；控股股东不发生变化的，按照一般的股权转让处理（相对等同原则说）
持此种观点的代表是青海省国土资源厅。2007年，青海省政府发布《青海省人民政府办公厅关于印发青海省矿业权转让管理办法的通知》第五条规定：“有下列矿业权转让情形之一的，矿业权人必须向原发证机关提出申请，经审查批准后办理矿业权转让审批和变更登记手续。工商管理部门凭矿业权管理部门的转让批准文件或矿业权变更登记文件办理相应工商登记。（一）企业法人发生变化（二）企业法人未发生变化，但原控股股东发生变化；第六条规定：企业法人、法定代表人、原控股股东未发生变化，但股权结构发生变化的，矿业权人应持相应的合同向原发证机关备案，并应在30日内到原注册地工商管理部门办理股权变更登记。
观点三：矿业企业投资人转让全部或部分股权，致使受让人取得企业控制权的，且未经国土资源管理部门审批的，属于以股权转让形式变相转让矿业权。（企业控制权说）
持此种观点的代表是黑龙江省高级人民法院。2010年7月，黑龙江省高级人民法院印发了《黑龙江省高级人民法院关于处理涉煤矿纠纷案件若干问题的指导意见》，第五条规定：“煤矿企业的投资人将其全部或者部分股权转让他人，使他人取得煤矿企业控制权，未经采矿权审批部门审批，即由受让人组织开采，可以认定为以股权转让形式变相转让采矿权。”
观点四：股权转让导致控股股东发生变化的，可能影响矿业权人的经营策略，应当将此类股权转让协议报矿业权原登记机关备案。（备案说）
持此种观点的是北京大学地球与空间科学学院的魏铁军先生。魏老师认为：股权转让导致控股股东发生变化的，可能影响矿业权人的经营策略，应当将此类股权转让协议报矿业权原登记机关备案，备案审查中发现股权变化影响矿业权合理利用的，发出整改建议，督促矿山企业整改，影响严重的，向证券监管部门提出相应监管建议。未按规定备案的，有关矿业权不予通过年检或不予延续。
观点五：股权转让同矿业权转让有着根本的区别，二者的权利主体不同，如果等同视之，将会否定公司的法人人格，造成对上位法《公司法》的根本违反。（泾渭分明说）
持此种观点的多为法律工作者，其中包括教授、学者以及律师等。可以说，此种观点是从纯粹的法学理论出发，通过分析股权和矿业权的法律属性，运用“权利主体说”、“公司法人说”等法学概念进行论证所得到的结论。以上是我国关于矿股转让关系之界定的五种主流观点。其中既有国土资源管理部门和法院的意见、又有专家及法律工作者的想法。可以说，从范围上来讲，是可以涵盖并反映出该问题在我国的现实状况是如何的。
二、雨仁对上述观点的评价和解读
1. 针对“绝对等同原则和相对等同原则说”，我们的评价是：如果采用这两种观点，从法学理论层面上来看，将会导致对《物权法》中“一物一权说”和《公司法》中“法人说”的根本违反；从客观实践层面上来看，将不利于矿业公司实施兼并重组，亦无法解决“变相倒卖矿业权”的问题。与此同时，对国土资源管理部门同其他管理部门（如证券监督管理部门、税务部门等）的权利分工及协调运作亦会产生不小的阻力。
具体解读如下：从法学理论层面分析：
（1）矿业权的权利主体具有排他性（一物一权说）《矿产资源法》第六条规定了“探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人”，该条同时规定“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。”据此，我们认为矿产资源法初步确立了矿业权主体变更是矿业权转让的认定标准这一结论。
由此观之，若将股东所持有的股权同矿业公司所持有的矿业权等同视之，实乃对矿业权之主体认定的错误认识，是对“一物一权说”的根本违反。然此种现象发生之原因，亦或是社会对公司之法律属性认识不清而造成的，这也便引出了我们下一个需要解读的问题。
（2）公司的法人属性
在分析公司的法律属性之前，我们先来看一个规定。2006年，贵州省国土厅发布了《贵州省国土资源厅关于规范矿业权转让行为的通知》（黔国土资发[2006]46号），其中规定，“探矿权采矿权主体是指依法享有对探矿权采矿权占有、使用、收益和处分权利并承担相应法律义务的单位和个人”，“以有限责任公司名义向国土资源部门申请探矿权、采矿权的，该有限责任公司的全体股东为探矿权、采矿权主体”，“对探矿权、采矿权主体是否变更的审查，以申请该探矿权、采矿权时探矿权或采矿权主体向国土资源部门提交的工商营业执照为准”依据《公司法》（2013年修订）第三条之规定：公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。这是我国公司法对于公司法律属性的确定：即公司属于企业法人。法人制度赋予了公司这个商事主体强大的生命力，其原因何在？
原因在于，法人一经成立，即取得独立于其发起人、创办人、投资人或股东的人格和地位，其取得的财产和权利，以及应当承担的义务和责任，均独立于其投资人。
在我国现行法人制度下，凡是法人，都必然是独立的法律主体，或者说能够独立承担民事责任的主体。我们现在很多法律、法规或规章中，经常可以看到“独立法人”或“具有独立承担民事责任资格的企业法人”等说法，其实都是画蛇添足的。试想，哪有“不独立”的或“不能独立承担民事责任”的法人呢？
对于法人，投资人仅仅以其出资为限对法人承担责任。这也正是公司被称为“有限责任公司”或“股份有限公司”的原因。对于“有限责任公司”或“股份有限公司”的称谓，切不可望文生义，以为是公司仅承担“有限责任”。对于公司的债务，公司是以其全部财产承担责任的，这种责任是一种无限责任。享受“有限责任”待遇的，不是公司，而是股东。
在法人的投资人和法人的债权人之间，法人就像一道防火墙，切断了投资人与债权人之间的法律联系，防止了法人在生产、经营中产生的债务危机波及投资人的风险，使投资人摆脱了“城门失火，殃及池鱼”的后顾之忧。即便法人日后债台高筑，甚至资不抵债，投资人也用不着担心因被“株连”而倾家荡产。在法人经营失败破产后，投资人除了其投入法人的资本金外，并不会蒙受额外的损失或承担额外的负担。
以上就是法学界通说的法人制度理论。这样的制度设计，极大地降低了投资人的风险，刺激和鼓励了投资和交易活动，从而促进了整个社会经济的发展、繁荣和财富的积累。
因此，解释了何为法人制度，我们就能更加清晰的区分矿业权和股权的关系。而对于上面提到的贵州省国土厅的规定，我们认为是欠妥的，是同现代公司法制度格格不入的。
一言以蔽之，矿业权发生转让的认定标准应是作为矿业权的唯一主体矿业企业发生变更，而对于股东所持有的股权，则不能将其与矿业权等同视之，更不能将矿业权的权利主体扩大至股东个人。
从客观实践层面分析：
（1）将矿业公司股权转让视为矿业权转让不利于矿业公司兼并重组
众所周知，股权收购是进行企业兼并重组的重要方式，也是资本流动的重要形式，在平等协商基础上的股权变更体现的是市场力量，对此，中央政策明确予以肯定的。《国务院关于促进企业兼并重组的意见》（国发〔2010〕27号）指出：“近年来，各行业、各领域企业通过合并和股权、资产收购等多种形式积极进行整合，兼并重组步伐加快，产业组织结构不断优化，取得了明显成效。”《国务院办公厅转发发展改革委关于加快推进煤矿企业兼并重组若干意见的通知》（国办发〔2010〕46号）“支持符合条件的兼并重组主体企业上市融资和再融资，支持兼并重组主体企业通过发行债券、股权转让等融资方式筹集发展资金。”不仅如此，地方政府在落实中央关于鼓励企业兼并重组政策的过程中进行了丰富，《辽宁省人民政府办公厅转发省煤管局关于加快推进煤矿企业兼并重组工作方案的通知》（辽政办发〔2012〕29号）规定：“兼并重组主体与被兼并对象按照《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国公司法》的有关规定，签订兼并重组协议，明确双方权利义务关系和债权债务处理情况，制定或修改公司章程。”《江西省政府办公厅关于印发江西省推进煤矿企业兼并重组工作方案的通知》（赣府厅字[2012]50号）规定：“以股份制为煤矿企业兼并重组的主要形式，通过企业并购、转让、联合、控股等多种方式进行兼并重组。”
需要注意的是，黑龙江省高级人民法院民二庭庭长王中明解读《黑龙江省高级人民法院关于处理涉煤矿纠纷案件若干问题的指导意见》时将第五条的适用范围进行了限制，《中华人民共和国公司法》允许股东依法转让股权，如果当事人在合同中仅约定了部分股份，不涉及煤矿企业财产及相关权证的移交，在实际经营中采矿权人及相应的经营管理人员亦未发生变更，受让人或股东仅是根据其股权比例和合伙份额分享投资红利，即在审理中并不能认定系以股权或合伙份额转让形式变相转让采矿权，那么该合同则可以认定为有效。
如果将正常的矿业公司股权转让与矿业公司的经营管理层变更及权证文件保管人的变更相联系，这将人为的扩大某些部门的权力，导致交易效率降低、交易成本上升，同时交易风险加大，审批流程增多，权力寻租的可能性增加，这一切都将使公司制度受到极大挑战，并且使股权并购实现矿业公司兼并重组的构想举步维艰。
（2）将矿业公司股权转让视为矿业权转让不一定能够有效解决所谓“变相倒卖探矿权、采矿权”问题。
《矿产资源法》第六条第三款规定：“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”第四十二条第二款规定：“违反本法第六条的规定将探矿权、采矿权倒卖牟利的，吊销勘查许可证、采矿许可证，没收违法所得，处以罚款。”值得注意的是，国务院依照第六条第二款的规定颁布了《探矿权采矿权转让管理办法》，该行政法规第三条照搬《矿产资源法》第六条第一款，但是却没有再次强调“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”，也没有对其进行细化规定。如何理解倒卖探矿权、采矿权呢？联系到第六条第三款是矿产资源法允许符合法定条件的探矿权、采矿权予以转让的前提下做出了规定，因此，笔者认为，所谓的倒卖探矿权、采矿权是未满足《探矿权采矿权转让管理办法》第五条、第六条规定条件所实施的擅自转让探矿权采矿权、未经审批机关批准的行为。禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利，该规定是针对矿业权人所作的强制性规定，所针对的对象主要是转让人，《探矿权采矿权转让管理办法》第八条要求探矿权人或采矿权人提交“转让人具备本办法第五条或者第六条规定的转让条件的证明”就是证明，同时还证明矿业权人转让法人名下的财产性权利与矿业权人的股东转让自己持有的矿业权人股权是两种不同的交易模式。
实践中，有的矿业公司的股权结构非常复杂，不仅有显明股东，还有隐名股东；股东之间不仅有代持关系，还有委托管理关系；还可能存在股东委托股东之外的人进行管理。在这种情况下，与其费尽心思管理流动频繁的出资人，不如对矿业权人加大监管力度，依法对其资质、注册资本、人员设备、最低投入、土地复垦、矿产资源三率等情况进行执法检查，并将检查结果与勘查许可证、采矿许可证年检、延续、变更相联系。其实，探矿权人或采矿权人的股东变更后，如涉及公司名称、住所等事项发生变化，应依法办理变更手续。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十二条和《矿产资源开采登记管理办法》第十五条，矿业权人应依法办理相应的变更登记。但是，两部行政法规并没有规定探矿权人或采矿权人的控股股东发生变化应办理变更登记手续。
（3）将矿业公司股权转让视为矿业权转让将对国土资源主管部门带来巨大挑战
面临的挑战主要有：第一，矿业公司进行探矿权转让、采矿权转让需要有审批权的国土资源部门批准，而且矿业公司股权转让也需要有审批权的国土资源部门批准，这将对国土资源主管部门审批人员的审批效率和廉洁性是个很大的考验。第二，国土资源主管部门如何协调股权转让审批与公司登记机关的变更登记是个难题。第三，上市公司中的矿业公司股东数量众多，并且国有矿业企业之间存在的股权划拨的审批行为，国土资源主管部门将面临如何与国有资产管理部门和证券监督管理部门的协调及权力分工，这似乎并不可能通过部门规范性文件来解决。第四，如果矿业公司股权转让被认定为矿业权转让，则可能导致税务部门执法上的冲突。如果税务部门按照国土资源主管部门认定的矿业权转让进行税务处理，向股权转让征收营业税，这与《财政部、国家税务总局关于股权转让有关营业税问题的通知》（财税[2002]191号）“自2003年1月1日起，股权转让不征收营业税”的规定相矛盾。如果税务部门按照股权转让征税，意味着征收个人所得税，这与国土资源主管部门认定的矿业权转让行为需要缴纳的税种又产生矛盾。
我们的评价是：企业控制权这一概念来源于经济学，法学界从未对此做出法学范畴内的概括。因此此种观点本身即存在概念上的模糊性。具体解读如下：
（1）企业控制权没有法学上的定义，因此其界定是模糊的
1932年，伯利和米恩斯发表了其不朽的著作《现代公司与私有财产）。作者在该书中提出了所谓的“伯利—米恩斯命题”：现代企业的发展使得公司从所有者控制转为经营者控制，公司中的所有权与控制权发生了分离。这一现象被称之为“经理革命”，随之产生的，便是企业控制权。
因此，企业控制权的经济学定义为：随着现代股份公司股权分散、公司所有权和控制权相分离的现状的出现，使公司的控制权事实上落到公司经营者手中，即企业控制权的享有者是公司的经理们，这显然与法学中的股权和矿业权没有丝毫的关联。
（2）若把企业控制权理解为控股股东这一概念，则其与“相对等同原则说”没有实质区别
退一步讲，我们将企业控制权这一经济学概念同法学中的控股股东概念相联系，得出两者近似相同的结论，会发现，这一理解方式同“相对等同原则说”没有实质性的内容，故在此不再赘述。
3.针对“备案说”，我们的评价是：此种观点还是值得借鉴和参考的。具体解读如下：
（1）将“股权”与“矿权”进行了区分
此种观点没有提及股权转让与矿权转让的同一性，这就从法学理论解释的层面上扫清了障碍。然此种观点对控股股东的变与不变做了区分：如果控股股东发生变化，可能对经营策略造成重大影响，就需要到原矿业权登记部门备案；反之，则只需走一般的股权转让手续即可。此种观点同“相对等同原则说”的区别在于：将“视为矿业权转让”换成了“备案”。同样是行政行为，此行政行为的“高明”之处在于成功避开了矿股权转让关系这一问题。
（2）备案如何完善，如何真正起到对矿业权流转的管控作用，尚需从制度设计层面做文章
备案制度的目的在于，对矿业权流转过程进行必要的管控。我们认为，这种管控是必要的，也是必须的。所以，如何建立一套完备的备案制度，让这项制度真正的发挥它的作用，则需要社会各界做更深层次的讨论和研究。
4.针对“泾渭分明说”，我们的评价是：此种观点仅从法学理论本身出发，未与我国的现实情况（即实践）相结合，因此仅仅提出了观点，却没有找到解决问题的路径。
三、雨仁观点
我们认为：判断矿业权是否转让的标准是矿业权主体是否发生变更，矿业权主体是否变更与矿业权人股权是否变更没有直接关系，矿业权与股权、矿业权转让与股权转让均有不同。因此，对于矿业权人股东的变更、股比的变化或者实际控制权的变更不能认为是矿业权转让，进而主张履行审批手续或备案手续。
但是，加强对矿业权人的监管却是在现行法律框架下可行的，并且完全可以通过加强监管向矿业权人的出资人、股东及实际控制人传递出相应的信息，引导矿业权人的出资人、股东及实际控制人合法投资、守法经营，而不必采用对矿业权人的股权转让协议进行审批或备案的措施，该措施有变相设置行政审批的嫌疑。对此，我们提出如下建议：
1. 勘查许可证、采矿许可证发证机关建立与探矿权人、采矿权人注册登记机关的信息共享机制，这需要国土资源部和国家工商总局联合发文。
通过建立信息共享机制，矿业权发证机关将获取探矿权、采矿权的公司作为矿业公司进行监管，发证机关将有关公司获取的矿业权信息发送省级工商局，省级工商局再将有关信息及时转发矿业权人注册地工商局。注册地工商局对矿业公司发生的股权变更、股比变动、法定代表人变更情况及时上报省级工商局，然后由省级工商局将相关信息发送颁发勘查许可证、采矿许可证的国土资源主管部门。发证机关收到矿业公司发生的股权变更、股比变动、法定代表人变更等信息后，向勘查区域或矿山所在地的国土资源主管部门发送监管函。这样就实现了发证机关与勘查区及矿山所在区国土资源主管部门对于发生矿业权人股权变动、股比变动、法定代表人变更等信息的充分知晓，在了解矿业权人出资人发生变更等重要信息后，国土资源主管部门就可以重点监管矿业公司履行相关法定义务的情况，例如股东变更后的探矿权人是否按时完成最低勘查投入、是否按照勘查实施方案开展勘查，如果没有按时履行义务依照相关法律法规处罚。
通过加强对股权变更后的矿业公司的重点监管完全可以实现并替代通过设置股权转让的前置审批的管理目的，这也符合国发〔2012〕52号文和18大报告强调的行政审批制度改革的精神实质。
2.由国家税务总局和国土资源部建立矿业权转让变动信息共享机制
《国家税务总局关于加强股权转让所得征收个人所得税管理的通知》（国税函[2009]285号）规定：“主管税务机关应按照《个人所得税法》和《税收征收管理法》的规定，获取个人股权转让信息，对股权转让涉税事项进行管理、评估和检查，并对其中涉及的税收违法行为依法进行处罚。”为推进税务部门、工商行政管理部门之间的信息共享，强化股权转让税收征管，提升企业登记管理信息服务国家税收征管的能力，发挥税收调节收入分配的作用，国家税务总局和国家工商行政管理总局发布了《关于加强税务工商合作、实现股权转让信息共享的通知》（国税发[2011]126号）。据此，认为名为股权转让实为矿业权转让过程逃避相关税费的观点并不科学，因为按要求股权转让过程中股东也是要缴纳个人所得税或者企业所得税的。
《关于转让自然资源使用权营业税政策的通知》（财税[2012]6号）规定：“在《国家税务总局关于印发<营业税税目注释>（试行稿）的通知》（国税发[1993]149号）第八条‘转让无形资产’税目注释中增加‘转让自然资源使用权’子目。转让自然资源使用权，是指权利人转让勘探、开采、使用自然资源权利的行为。自然资源使用权，是指海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和其他自然资源使用权（不含土地使用权）。”据此，矿业权转让过程中需要交纳营业税和企业所得税。为了加强对矿业权转让的营业税征收力度，国家税务总局和国土资源部可以联合发文建立信息共享机制，由矿业权转让审批机关与税务主管部门进行定期的信息交流。