李裕伟：矿政管理四本经—战略、政策、法规和标准

自1982年原地质部改名为地质矿产部起，我国就有了矿政管理职能。经过多年的改革、发展和实践，矿政管理已经初步形成框架，在保障供给、保护资源、保护环境、规范市场、整顿秩序方面，做出了很大努力。但是，由于对矿产资源战略问题和矿政理论问题研究不足，政策法规滞后，标准执行松懈，导致矿政管理的基础和依据软弱，以致十多年来矿政管理始终没有摆脱从整顿到整顿的运动性局面，没有进人常治久安的轨道。当前国家的改革和发展都在大踏步地进行，矿产资源勘查开发的管理体制同国家经济社会发展的要求尚有很大的差距，研究矿政管理中存在的理论性、原则性和深层次问题，是完善矿政管理的前提所在。

矿产资源战略、政策、法规和标准可称为矿政管理四本经，是矿政管理的基本依据，它们既体现了国家的大政方针，又体现了矿政管理的普遍原则。因此，要完善矿政管理，首先要从完善矿产资源战略、政策、法规和标准这四本经做起。只有把四本经写对了，念对了，矿政管理才会通达顺畅，才能最终进人长效机制的管理境界。

一、通过矿产资源战略研究，立足于国家经济社会发展大局，确定矿政管理的方向、目标和任务

开展矿产资源战略是确定矿政管理方向、目标和任务的基础。矿产资源战略是站在国家经济社会发展全局的高度制订的，服从、服务于国家的发展战略。矿政管理的根本目的就是要保证国家发展战略的实现。没有对矿产资源战略的深人研究，就很难把矿政管理同国家经济社会发展大局紧密地联系起来。当前矿产资源管理面临一系列重大问题的挑战，需要认真研究，形成战略决策，融入管理框架。例如，矿政管理的目标任务如何同实现2020 年全面小康目标接轨，如何同经济全球化接轨，如何同实行全面市场经济体制接轨，如何同实施可持续发展战略接轨，如何同四大区域发展战略（东部沿海开放战略、西部大开发战略、中部崛起战略、东北老工业基地振兴战略）接轨，等等。对这些战略性问题的研究和思考，将使我们在构思和设计矿产资源管理的目标任务和管理框架时，始终站在国家经济社会发展全局利益和长远利益的高度，同国家的战略取向保持一致。同时，通过矿产资源战略研究，还可以在矿政管理的重大问题上统一思想，形成部门和社会合力，保持比较稳定、长期、整体的管理思路。

二、通过政策引导，实现矿产资源勘查开发活动的宏观调控

在当前形势下，矿产资源勘查开发活动具有很强的政策调控性。我国近20 年来，矿业活动经历了几次大落大起的局面。无论是“大落”，还是“大起”，都不是正常现象，都会损害经济的健康发展。20世纪90 年代中期，我国矿业处于低潮，煤矿出现全行业亏损，大批工人失业下岗，矿山企业面临困境。2004年以来，国内外矿产品价格飞涨，大量矿山项目上马，煤炭、铁矿石产能迅速膨胀，在弥补矿产品供应不足的同时，隐含着产能过剩，出现又一轮大起大落的苗头。这些矿产品的供需失衡问题，需要通过宏观调控来解决。对于矿产资源管理而言，矿产资源规划是最重要的宏观调控手段。按照国民经济和社会发展的需求，在总量、结构、布局上做好矿产资源规划，加强预见性，未雨绸缪，是属于上策的宏观调控。等到出现失衡，再出台“通知”、“意见”、“办法”，亡羊补牢，算是中策。如果矿产资源勘查开发处于严重过冷过热状态，对国家经济系统正常运行产生了重大影响，矿政管理在宏观调控上不敏感，无作为，那就是下策了。
要发挥好矿产资源规划在宏观调控中的主导作用，需要提高规划管理的权威性，深化规划编制的科学性，加大规划内容的针对性，增强规划执行的严肃性。对矿产勘查开发进行宏观调控，还需要国家多部门的共同努力。但作为资源管理部门，处于矿业活动的源头，运用政策手段主动、及时、有效地进行宏观调控是其重要职责所在。

三、通过立法执法，规范矿产资源勘查开发活动的正常秩序

矿产资源的常规管理，是通过各种矿产资源法规进行的。我国1986 年的第一部《矿产资源法》和1996年的修正案都发挥了历史性作用，这是不容置疑的。但国家的改革与发展在大踏步地前进，现行矿法已很不适应社会主义市场经济形势要求。现行矿法在企业所有制、矿种分类管理、收费制度、准人标准、公权私权关系等方面都存在一些问题：有的已落后于时代，有的偏离国家总的改革发展方针，有的定义模糊，有的相互间隐含矛盾。在这样一部矿法下要实现稳定、有效、符合国家改革和发展要求的矿产资源管理显然是很困难的。矿法的滞后，矿法中的问题，许多人都看到了，但多年来矿法修改都处于议而不决的局面。如果没有一部适应时代要求、法理清晰、内容完善的新矿法，在现有矿法的基础上出台再多的“意见”、“办法”，都无济于矿产资源管理秩序的根本好转，甚至有可能南辕北辙，适得其反。

我国正在建立社会主义市场经济国家，《矿产资源法》是否完善，是标志是否具有完全市场经济国家的法律环境之一。在世界上，通过各国近200 年的探索和实践，矿产资源管理和立法已是一个成熟的领域，其基本原则和主要内容是清楚的，各国大同小异，可借鉴的东西很多。如果说我国在计划经济体制仍然处于强势的1986年，制定矿法还存在许多观念上、体制上的障碍的话，那么在我国全面进人社会主义市场经济体制，并积极推进经济全球化的今天，应该不存在任何障碍了。因此，修改矿法一是形势紧迫，越快越好；二是在修法的指导思想上要跟上中央全面推进社会主义市场经济体制、推进经济全球化的步伐，不要拖国家改革和发展的后腿；三是要深入研究矿法修改中的一些理论性、深层次问题，确立矿法修改的方向和原则，避免越修越乱；四是要同国际接轨，在结合我国国情的同时，充分考虑矿业管理的国际公共规则，为我国矿业企业在全球化、区域化的竞争中扫除法规上的障碍，也为国际矿业资本顺畅进人我国创造良好的法律环境。

《矿产资源法》的修改除要考虑社会主义市场经济这个大的矿业运作环境外，还必须立足于落实和贯彻科学发展观。矿山环境保护和矿山企业承担社会责任是在矿政管理中落实科学发展观的两大实际问题。发达国家的矿法在这两个问题上的法规比较完善，企业自身在处理上也比较主动认真。我国的《矿产资源法》虽然有关于矿山环境评价和环境保护的规定，但在内容和程序上都比较简略，一些企业遵守的自觉性差，应在矿法修改中加强。企业承担社会责任是建立矿山与社会和谐关系的重要措施，西方的矿业公司对此比较重视。这项工作主要通过行业自律由企业自觉实施，但在矿法中应有原则规定和指导性意见。

我国多年来把矿产资源管理的注意力集中到整顿矿业秩序上。在我国现阶段，出于法规不完善、企业与个人素质不高、利益分配模糊等原因，非法违规采矿问题严重，开展整顿矿业秩序的活动是必要的。但是，这种活动只能救急，不能治本。它可能把一些问题暂时压下去了，但问题并没有根本解决，稍后又会卷土重来。发一个通知，大张旗鼓整顿一次矿业秩序，关停封炸一批矿井，矿业活动进人一个短暂的宁静期；然而风头一过，死灰又复燃，再发通知，再关停封炸……如此循环不已，政府疲于整顿，采矿秩序混乱如斯。总之，这不是根本的办法，国外也不见有这种办法。因此，矿产资源管理的重点应全面纳人到完善立法和严格执法的轨道上来，以求建立长治久安的矿政管理体制。当然，在特定的条件下，矿业秩序整顿也需要不得已而为之。

四、通过技术标准，实现对矿产勘查产品的数量和质量监控

在市场经济条件下，矿产勘查的产品是矿产资源量和储量。矿产资源量和储量是通过技术标准来定义的，没有技术标准就没有资源量和储量，或所谈论的资源量、储量没有经济意义和管理意义。矿产资源储量分成许多类（我国分为16类），每一类在矿石质量、可靠程度、利用条件、使用范围等方面都是特定的、不同的。不能把333资源量用于可行性研究，也不能将它用于银行贷款；只有111储量可作为银行贷款的抵押资产。在评估作价时，也要考虑资源储量的类型：有的资源储量风险小，价值须提高；有的资源储量风险大，价值需降低。在按资源量、储量收取资源补偿费时，按什么类型的资源储量征收，是个需要科学论证的问题。按照现行的矿产资源储量分类标准（其基础是联合国标准）,333 资源量的误差是一个数量级，按这个类型的资源量数字进行收费就意味着可能多收了10 倍或少收了10倍。因此，笼统地说资源储量多少，不仅在矿业权市场运作中毫无意义，在矿政管理中也是没有意义的。这就是说，矿业权人、投资者和矿政管理人员都要熟悉不同类型资源储量的技术意义和经济意义。要做到这点，就必须熟悉矿产资源储量标准和勘查标准。

我国历来重视矿产资源储量标准的制定，在计划经济条件下完成了数十个规范的编制工作。正是这些规范，保证了我国100多种矿产的各类资源储量在工作量、工作质量上得到严格的控制。改革开放以后，我国及时发布了适应市场经济条件的新的矿产资源储量分类，随后又发布了数十种勘查规范，对我国的矿产勘查由计划经济体制转向市场经济体制提供了技术保障。但是，由于当时处于计划经济和市场经济的交叉时期，新的标准仍然受到计划经济惯性的影响，现在看来已不适应新形势的要求。更重要的是，1999年标准没有经过示范贯彻推广，到底新的类型在具体矿区和图上应该怎么确定，没有实地的研究和交流就新标准的实施取得共识。也就是说，光有了本本，未形成权威的实践性指导意见。正是由于缺乏一批可参照的示范矿区案例，因此到目前为止，如何准确地划分资源储量类型，专家们只能按各自的理解行事，各种报告中的资源储量类型出现偏差，在所难免。

近年来矿产勘查项目承担单位遵守标准的观念淡漠，勘查各环节的质量观念松弛，报告质量堪忧。我国在计划经济时代，对矿产勘查项目有非常健全的技术管理体系：在地质（地矿）部一级有计划司管计划、地矿司管实施、储委管质量、资料局管资料；在省队一级有分队技术负责、大队技术负责、省局总工层层把关。在这样严格的技术管理体系下，过去矿产勘查基本上不可能出现重大的质量问题。进人新时期以来，特别是地勘单位属地化后，地勘单位同项目管理单位不再存在行政隶属关系，这种技术管理体制解体了，但又没有可代替的有效监控矿产勘查（包括商业性矿产勘查）质量的新制度，出现执行规范松弛，报告质量低下的情况是必然的。

在矿产勘查中，规范观念淡薄和质量监督机制的松弛还为弄虚作假提供了可乘之机，导致勘查成果出现诚信、道德和法律危机。我们都不会忘记1997年发生在印度尼西亚布桑金矿的BreX 公司丑闻，由于公司造假，6000 吨的金矿资源储量、60亿加元的市值，顿时化为乌有。我国当前矿产资源储量造假的状况也令人忧虑，虚报钻孔、修改品位、替商业性勘查开发项目编制假资源储量报告等消息时有所闻。最近的一个例子发生在2007年七、八月份，爆出在加拿大多伦多上市的西南资源公司钻孔数据造假大案。该公司在我国云南合资勘查位于东川的博卡金矿，2005年，一份评估报告声称该金矿储量达150吨。之后不断发布钻孔见矿和品位升高的利好信息，推动西南公司股票猛涨。2007 年6月，公司首席执行官帕特生“因个人原因”辞职，开始出现疑点。经过西南资源公司的内部审查，认为数据存在问题，宣布“撤销博卡项目以前公布的全部成果”。据外电报道，帕特生涉嫌造假欺诈，他动用计算机手段系统提高了岩心中的金品位。帕特生已被西南公司在加拿大告上法庭，并开除了一位姓张的总经理。一份咨询报告认为，博卡金矿可能还有10 一13 吨金储量，但正式的审计要8个月才能搞定，博卡到底有多少金，届时才会有个肯定的说法。这件事发生在中国，主要责任在外方，但这一事件给予我们的警示是重大的。西方国家有严格的资源储量计算技术报告规范（加拿大国家文件43一101 ) ，有着严格的执业资格准人认定制度（合格人员），有着严格的信息披露制度，监管力度不谓不大，尚且发生这种大规模造假事件，我国当前矿产勘查标准不健全，执行松弛，矿产勘查质量的隐患有多大，就可想而知了。

制订矿产勘查标准与对矿产勘查产品（资源量、储量）数量和质量的市场监控，是矿政管理中最容易忽略的一件事，其实，这恰恰是一项最基础的工作。没有标准，哪来资源量、储量？没有资源量、储量，何谈资源管理？这两个问号，想必把标准与矿政管理的紧密关系说清楚了。