PPP模式中的资产评估业务探讨

    我国绝大部分PPP项目集中于基础设施领域，基础设施和公用事业特许经营是PPP最主要、最普遍的实施方式。PPP模式是政府与社会资本合作，引进社会资本，实现双赢，造福社会。市场经济越发达，其发展空间越大。

    PPP国内外会计准则对比

    国际财务报告解释委员会（IFRIC）于2006年11月30日发布了《国际财务报告解释公告第12号—— —服务特许权协议》（IFRIC12），于2008年1月1日生效。财政部于2008年8月7日印发了《企业会计准则解释第2号》，（下称“2号解释”）虽然该解释不是完全针对PPP模式而制订，但其中关于BOT业务解释的指导意见是我们目前执行相关评估业务的参考依据。

    IFRIC12与2号解释的区别在于：第一，在规范的对象方面。IFRIC12是针对服务特许权协议制订的；2号解释规范的是BOT业务。

    第二，在实行的时间上。IFRIC12于2008年1月1日生效，2009年3月在欧洲执行；2号解释要求上市公司在2008年8月7日开始实施，鼓励其他企业执行。

    第三，特许经营权业务应满足的条件。IFRIC12规定：这些服务协议的一个特征是经营方承担的责任具有公共服务性质。公共政策的目的是无论经营方是谁，与基础设施相关的服务都能被提供给公众。服务协议通过合同形式保证经营方代表政府部门将服务提供给公众。

    2号解释规定：合同授予方为政府及其有关部门或政府授权进行招标的企业。

    合同投资方为按照有关程序取得该特许经营权合同的企业（下称“合同投资方”）。

    合同投资方按照规定设立项目公司（下称“项目公司”）进行项目建设和运营。项目公司除取得建造有关基础设施的权利以外，在基础设施建造完成以后的一定期间内负责提供后续经营服务。

    特许经营权合同中对所建造基础设施的质量标准、工期、开始经营后提供服务的对象、收费标准及后续调整作出约定，同时在合同期满，合同投资方负有将有关基础设施移交给合同授予方的义务，并对基础设施在移交时的性能、状态等作出明确规定。

    第四，与特许经营权业务相关收入的确认标准。IFRIC12确认的标准是：经营方应按照《国际会计准则第11号—— —建造合同》和《国际会计准则第18号—— —收入》确定和计量其所提供服务产生的收入。

    经营方应按照《国际会计准则第11号—— —建造合同》，对与建造或改良服务有关的收入和成本进行会计处理。如果经营方提供了建造或改良基础设施的服务，经营方应以公允价值确认已收或应收的对价。对价可能是对以下资产的权利：金融资产或无形资产。

    经营方应将因建造服务而应从授予方或在授予方指示下，收取现金或其他金融资产的无条件的合同权利确认为一项金融资产；授予方没有或几乎没有拒绝支付的权利，这通常是因为协议时法律强制执行的。

    如果经营方取得一项向公共服务使用者收费的权利（许可），就应当确认一项无形资产。公共服务使用者收费的权利不是无条件收取现金的权利，因为收取的金额取决于公众使用服务的程度。

    如果经营方提供建造服务，一部分得到金融资产（垃圾收入），一部分（发电收入）得到无形资产，那就有必要对经营方对价的各组成部分单独进行会计处理。已收或应收两个组成部分的对价应按照应收或已收对价的公允价值进行初始计量。

    根据《国际会计准则第23号—— —借款费用》，可归属于协议的借款费用应在发生时确认为费用，除非经营方根据合同有取得无形资产的权利（向公共服务使用者收费的权利）。在这种情况下，根据该准则，可归属于协议的借款费用应当在协议的建造阶段资本化。

    2号解释的确认标准是：建造期间，项目公司对于所提供的建造服务应当按照《企业会计准则第15号—— —建造合同》确认相关的收入和费用。基础设施建成后，项目公司应当按照《企业会计准则第14号—— —收入》确认与后续经营服务相关的收入。

    建造合同收入应当按照收取或应收对价的公允价值计量，并分别以下情况在确认收入的同时，确认金融资产或无形资产。

    项目公司未提供实际建造服务，将基础设施建造发包给其他方的，不应确认建造服务收入，应当按照建造过程中支付的工程价款等考虑合同规定，分别确认为金融资产或无形资产。

    第五，对或有事项的处理规定。

    IFRIC12规定：作为一项特许条件，经营方可能有必须履行如下的合同义务：维持该基础设施规定水平的服务能力，或在服务协议期末移交给授予方之前，将该基础设施恢复到规定状态。维持和恢复基础设施的这些合同义务，除改良部分外（适应建造合同），均应按照《国际会计准则第37—— —准备、或有负责和或有资产》确定和计量，即按报告期末清偿现时义务要求的最佳支出估计数计量。

    2号解释规定：按照合同规定，企业为使有关基础设施保持一定的服务能力或在移交给合同授予方之前保持一定的使用状态，预计将发生的支出，应当按照《企业会计准则第13号—— —或有事项》的规定处理。

    第六，提供多项服务的对价处理规定。IFRIC12指出：经营方应按照《国际会计准则第11号—— —建造合同》和《国际会计准则第18号—— —收入》确定和计量其所提供服务产生的收入。如果经营方根据单—— —合同或协议提供多项服务(即建造或改良服务和运营服务),当所提供服务的金额能单独认定时,应将协议已收或应收的对价按照所提供服务的相对公允价值进行分配。

    2号解释指出：按照特许经营权合同规定，项目公司应提供不止一项服务（如既提供基础设施建造服务又提供建成后经营服务）的，各项服务能够单独区分时，其收取或应收的对价应当按照各项服务的相对公允价值比例分配给所提供的各项服务。

    第七，对于项目公司营造长期资产的会计处理。IFRIC12规定：本解释公告范围内的基础设施不应确认为经营方的不动产、厂场和设备，因为签订的服务协议没有将用于提供公共服务的基础设施的控制权移交给经营方。经营方有权按照合同规定条款，代表授予方使用基础设施来提供公共服务。

    2号解释规定：BOT（建设—— —经营—— —转让）业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产。

    第八，基础设施以外的资产提供之处理方式。IFRIC12规定：授予方也可能提供其他项目给经营方保留或按照其想法处理。如果这些资产构成了因提供的服务授予方应付对价的一部分，他们就不是《国际会计准则第20号》定义的政府补助。

    它们确认为经营方的资产。在初始确认时以公允价值计量。对于因交换资产而承担的未履行义务，经营方应确认为负债。

    2号解释规定:在BOT业务中，授予方可能向项目公司提供除基础设施以外其他的资产，如果该资产构成授予方应付合同价款的一部分，不应作为政府补助处理。项目公司自授予方取得资产时，应以其公允价值确认，未提供与获取该资产相关的服务前应确认为一项负债。

    PPP评估实践及思考

    这几年我们积极参与了一些特许权协议安排下的评估项目，主要涉及以下领域：水务、垃圾处理、公路、其他。

    水务项目包括城市生活污水处理、工业集中区工业污水处理、提标改造深度处理、中水供应及原水、自来水供应，特许经营方式主要有BOT、TOT（移交—— —经营—— —移交）、BOO（建设—— —拥有—— —经营）、ROT（重构—— —运营—— —移交）等。

    垃圾处理项目包括污泥减量、医疗固废处理、垃圾清运、垃圾焚烧发电、垃圾填    埋场、废旧电器拆解及废弃矿物油处理，这类项目的经营方式以BOO居多，也有采用BOT的方式运作。

    公路项目包括高速公路、省内收费公路及桥梁，这些项目几乎全部采用BOT方式经营。

    其他项目有工业园区微煤雾化集中供热（汽）项目、首都机场（停车场及综合服务楼咨询项目），其中工业园区微煤雾化集中供热（汽）项目主要采用BOT、TBT（移交—— —建设—— —移交）方式。

    以上领域涉及的评估目的主要有五大类：以财务报告为目的、项目公司股权转让确定交易价格、特许经营权质押、税基评估及项目咨询。以财务报告为目的的PPP项目的评估主要服务于境外上市的企业的子公司编制年度或半年度财务报告之用，项目咨询业务主要是服务于TOT项目，协助授予方制定经营权转让价格。

    在评估实践中，我们还有几个问题尚未找到完美的解决方案。

    第一，由于社会资本的决策依赖于其取得的回报和其承担的风险之间均衡，其关心的是对PPP项目的投资能获得多少利润，投资回收期有多长；而政府追求的目标是公共利益的最大化，因此两者之间必然存在利益上的冲突，作为特许经营权授予方的政府的违约风险如何准确量化并在评估模型中得以体现？第二，不同市场间参数的取值问题，如A集团是在香港主板上市的内地企业，能否采用A股上市公司作为可比公司用以计算折现率？能否采用按企业会计准则编制的可比公司的报表获取财务比率？因此，我们建议有关部门尽快建立健全PPP项目完整的法规体系、会计准则及评价指标体系。聘请独立的第三方跟踪评价，在评价中特别关注以下两点。

    政府行为的合法、合规性，是否把不合格、不达标的项目纳入PPP范畴；是否将优质项目留给自救做，把不好的、无收益的项目交给社会资本来做。

    社会资本的决策者是否关注公共利益，特别是项目中后期，保持必要的投入，克服短期行为，保证项目合同期满后把一个可持续发展的合格的公共产品交还给政府，回报社会。（本文由本报记者韩福恒整理）