加纳解决非法采矿面临的挑战

　　加纳共和国位于非洲西部，矿产资源丰富，主要有黄金、金刚石、铝矾土和锰等。矿业是加纳最重要的经济部门之一，产值约占加纳出口总值的39%，并创造了3.6万多个直接就业机会。 
    采矿活动除提供大量就业机会外，还提供较高的收人，所以加纳全国到处都是充满活力的小型矿山。但是，非法采矿活动给环境和社会造成了严重的负面影响。为解决非法采矿问题，加纳政府在给予手工和小规模采矿以合法地位后采取了一系列措施，包括将手工和小规模采矿正规化，经常进行军事“清除”，与大矿业公司协调建立替代生计项目等，但加纳政府在阻止非法手工采矿的扩张方面失败了。时至今日，加纳非法手工采矿活动仍很猖獗，且有逐年上升之势。从事非法采矿的人数已从1995年的约3万人增加到2006年的100万人。 
    对非法采矿的看法，各方有所差异。决策者们的观J点是“投机主义”和人们“一夜暴富”的愿望导致了非法采矿；也有人认为是政府无能、缺少指导采矿的政策以及执行不力。而最普遍公认的是全国性贫困所致。由于很少有其他的就业机会，州门只好铤而走险从事非法采矿。 
    一、非法采矿疯狂扩张的原因 
    1.经济结构调整造成失业人员增加 
    非法采矿猖獗的原因之一是宏观经济因素。由于加纳实施了一系列经济结构调整计划，造成包括公共部门在内的大规模失业，从而导致数万人加人非法采矿队伍。 
    2.矿业投资规模的扩大，导致失业和无家可归人员 
    加纳政府把大规模采矿活动的扩张作为优先发展方向，造成很多人无家可归，并导致手工和小规模采矿进一步扩张。过去20年里，加纳为吸引矿业投资，放宽了投资条件，使投资快速增长。2006年，加纳有13.1%的土地被矿业权覆盖。2007年，加纳有9个大型矿山在采，其建设和扩张引发了大范围的社区混乱。最近，纽蒙特公司的南阿哈福项目一期，要建4个矿坑，导致9500名当地农民离开了自己的土地。这些情况加剧了农村失业问题。 
    高度机械化的大规模采矿活动并不能给所有失去土地的人提供工作。此外，采矿活动还使居民无法获得其他生计。例如，西瓦萨(Wassa)除是重要矿产地外，还生产该国44％的密生林、50％的木材、39％的可可豆，大约25万人靠农业谋生。采矿活动不仅使他们失去了赖以为生的土地，也使他们几乎丧失了传统的谋生手段. 
    3.矿产品价格上涨吸引了更多的人参与其中 
    随着2001年以来金价上涨，数千流离失所的人加人到手工和小规模采矿队伍中，这些人主要在大公司矿权地上非法采矿。更多的没有手工和小规模采矿历史的地方也开始进行非法手工采矿活动。它们包括东部地区的恩特罗南、北部地区的首都塔马利附近和更远的上西部地区的首都瓦城的西北部等社区。非法手工采矿活动的扩张是许多发展中国家面临的政策和管理难题，加纳尤甚。
    4.矿业权转让制度限制了小规模采矿 
    大约15年前，加纳法律是不允许矿业权转让的。但是，加纳政府在《矿产和采矿法2006》修正案(703号法案)中新增了一个允许采矿权转让的条款。此后，负责管理手工和小规模采矿的矿产委员会在促进东部和中部地区大规模采矿权的部分转让上取得了一些进展。但比较而言，在“热点”地区则几乎未取得任何进展。委员会官员建议一些矿业公司把不适合大规模开采的部分转让给小规模采矿者，比如跨国矿业公司的大的矿权地中有许多不适合大规模采矿却属于农业多产区或适合手工采矿的地区。而跨国矿业公司认为，与其让出这类矿产权地给手工和小规模采矿团体，还不如保留这部分土地。所以，他们不愿意转让并继续占有这类土地。结果，在这些地区，由于缺乏必要的土地用来建立可以长期提供更多谋生手段的农场，人们几乎无地可耕、无地放牧和捕鱼，而且人们也很少有机会从事合法的小规模采矿活动。因此，这些人为了谋生，只好选择对大规模采矿特许权造成侵害的非法手工采矿活动，贫穷的人们最终沦为了非法手工采矿者。 
    5.非法手工采矿自身的特点 
    许多曾从事手工采矿的人发现自己陷人了贫穷的恶性循环中。这种情况主要发生在“矿主”和命运系于从采矿数量中获得经济收益的人身上。而他们雇佣的清洗工、挖掘工和运输工只挣日工资，而不用关心采出的矿石量。如图1所示，他们贫穷的具体原因包括生产率低、缺乏投资、矿产资源有限和技术不当。大多数“矿主”的非法身份使其无法获得正规融资，不得不接受黄金收购者提供的条件不公的资金，从而进一步加剧了他们的贫穷。因此，“在一个特定的地区，手工和小规模采矿者的数量增长和不充足的人力资本和社会资本，以及有限的和少量的资源，降低了生产率和人均收人”这种说法并不真实。实际上，这是“矿主”持续的困苦和债务，如图l所示。该循环是“矿主”，有时还包括“设备所有者”的奋斗，推动该领域创造了大量的就业机会，同时也解释了为什么“手工采矿是一个完全由贫穷推动的活动，也是一个能够使自身永久存在的活动”。 
   二、传统干预方法均以失败告终 
    1.纳入法治管理轨道
    1989年5月前加纳的小型采矿是非法的。为了更好地管理小规模采矿，加纳政府通过了《小规模黄金采矿法》、《水银法》和《贵重矿物销售公司法》，将手工和小规模采矿纳人了法治管理轨道，以减少非法采矿活动及其衍生的负面影响。法律要求小规模采矿者遵照一系列简化程序获得许可证，申请人必须是年满18岁的加纳公民。申请最终由阿克拉审批。但为简化登记程序，矿产委员会在全国设有几个地区中心，地区中心官员会对申请作初步评价。 
    但由于申请耗时，还要交纳若干项费用，小规模采矿者望而却步。评论家们也不看好这些政策，因为加纳并没有太多空地供采矿者登记。政府在执法上也缺乏主动性，主要原因是政府的收购体系使政府受益于非法手工采矿活动。1989年，为促进小金矿和金刚石的开发，加纳政府根据颁布的《贵重矿物销售公司法》成立了国有贵重矿物销售公司，负责购买这些小规模矿山生产的贵重矿产品。这个机构雇用了700多个采购代理人，他们在购买黄金时对合法采矿和非法采矿并未区别对待。非法手工采矿的蔓延使政府受益，简言之，到2003年，手工和小规模采矿金矿产量几乎占全国产量的10％。这可能引发贵重矿物销售公司和政策制定机构之间的冲突，因为贵重矿物销售公司正在为国库贡献税收，而政策制定机构则正在处理非法采矿活动产生的问题。 
    2.调动军事力量干预 
    政府官员和援助机构的行政官员经常把手工采矿者未能获得许可证解释为他们违抗和故意逃避法律。而且，政府认为要想吸引外资，必须营造稳定的投资环境，而这正是非法采矿所破坏的。因此，政府为表示对非法活动负有责任，甚至调动军队“靠武力驱逐手工采矿的竞争和当地的农民或林务员”。 
     撒哈拉沙漠以南非洲，政府经常动用军队“清除”非法采矿活动，清除活动需要大量的财政支出，一般由矿业公司提供。这种清除活动面临的最大社会问题是人权滥用，当然矿业公司的行政官员拒绝承认这一点。 
    可能因为加纳政府从非法采金中获得了收益，所以为了实现他们对投资者承诺的排除公司特许权以外的非法采矿者，也只是周期性地强制矿业公司提供资金进行清除。如果官员们相信这些清除是有效的，那么他们可能很难理解为何非法采矿会如此根深蒂固。因为尽管手工和小规模采矿存在危险和人权滥用，但是手工采矿者通常会在清除活动之后继续从事这项他们曾在枪口下被强迫放弃的活动。
  3．替代生计项目
   加纳政府和几个大型矿业公司为尽量减少非法采矿活动和提高农村的生活水平启动了许多主要是在农业基础上的替代生计项目。这些项目的目的是发展能获得收人的活动，比如蔬菜种植和蜗牛养殖等。另外，他们也提供账户保管、日常工艺管理、水管理和环境卫生方面的帮助以及教师培训。加纳其他主要的大型公司也启动了相似的项目。 虽然大型矿业公司在实施替代生计项目上所做的工作得到了加纳矿山协会和援助机构的称赞，但最近的一项研究认为，这些活动对解决非法采矿问题几乎没有起作用。因为尽管替代谋生项目被提升为手工采矿的“替代方案”，但在许多情况下，这些项目的对象是附近的当地社区，而不是非法手工采矿团体。政府和公司行政官员往往期望在替代生计活动切实可行的情况下，所有人都会参与其中。事实上，在手工和小规模采矿团体中，包括许多妇女、儿童和老人，如果他们有机会务农或从事其他行业，他们就会放弃艰苦的采矿活动。但是，假定那些已经在成年生活中进行了很久的采矿活动的成年人为了蔬菜种植和蜗牛养殖会放弃他们的非法手工采矿活动似乎是不切实际的。
    此外，最新证据表明，由于政府认为采矿者具有相同的背景、技术水平和教育培训以及需要，造成了对手工和小规模采矿的片面理解，从而导致所采取的措施和手段失去了作用。因此，为了减少非法采矿的数量，政府和援助机构必须首先确定人们为什么不能放弃这项活动。这是制定政策措施和解释常规方法行不通的关键。 
    三、东部地区诺耶姆(Noyem)的实例研究 
    最近在加纳东部地区诺耶姆进行的研究揭示了许多手工和小规模采矿群体存在的根深蒂固的原因。该群体有着丰富的耕作传统，其中75％的人住在诺耶姆所在地区比利姆(Birim)北部，长久以来一直靠耕作维持生计。可是，比利姆北部是加纳最贫穷的地区之一，农业人口占总人口的比例超过了70%，而且绝大多数农业人口只有有限的手段获得财政支持和贷款延期。人口的迅速增加降低了耕作的收益，而随着大规模采矿进入该地区，农业用地相应减少。正是由于上述原因，大约有30000个非法手工采矿者在37.88平方公里的诺耶姆特许权地区进行采矿。 
    该群体的许多“帮会头目”是当地人，但大部分“雇工”则来自加纳西北部，这些人一般都有地下采矿经验。也有小部分来自布基纳法索、尼日尔和科特迪瓦的人，他们专职做挖掘工、清洗工和运输工。另外，来自像阿克拉、库马西和塔夸等地的有技能并受过高等教育的人也持续涌入。这个群体中有很多人是失业人员，他们在诺耶姆找到了工作。这些人在诺耶姆附近的小镇居住下来，相关服务行业由此发展起来。尽管当地媒体、政府、军队都曾对此进行干涉，但并无实效。 
    非法采矿投资水平较高，加之无正常融资渠道，高资本成本往往使非法采矿矿主负债累累，他们相信快速还债的唯一手段就是采矿。一般情况下，非法采矿要用5年左右时间收回成本。投资回收计划既有当地的酋长、年长者和“皇太后”的支持，也有政府团体—联合委员会—的基础部门的支持。此外，这项计划的一部分收入被用在了社区发展上。虽然整个过程似乎是非官方的，但这种程度的投资水平的手工和小规模采矿团体是不可能轻易被放弃的。 
    另外，手工和小规模采矿能够提供从不体面的工作到记账这种职位等一系列工作(图3)。与被作为替代生计的单调乏味的农业劳动不同，手工和小规模采矿雇佣多个领域的人。在诺耶姆，人们可以成为运输工、包装工、矿石清洗工和小贩(表l)，所有这些人都赚固定工资。另外，大范围的财务让财务管理和记账技能变得至关重要。在诺耶姆，还有一个非法的手工采矿合作社SpaceRock Mining的健康与安全官员、技术员和秘书，而这个合作社的领导则是当地的酋长。 
    非法采矿存在的根深蒂固的第三个原因是它与有权势的传统领袖有联系。在加纳，酋长在矿业活动中起着重要的作用，他们在矿业公司补偿、土地转让中发挥着监督及带头协商的作用，而且即便酋长在采矿特许权批准中毫无作用，农民仍把他们看作权利的象征。因此，在很多非法手工采矿泛滥的“未受监管”地区，由酋长“认可”非法采矿，非法采矿交纳“保护费”，自然而然地就获得了采矿的“许可”。 
    采矿者不愿意放弃非法采矿的另一个原因是很多替代方案并不合适。许多公司资助的项目针对的不是采矿者，而是居住在矿山附近的社区居民，而且这些替代方案的收人比手工采矿还低。在诺耶姆，社区附近缺乏农产品市场，这使居住者相信手工和小规模采矿是唯一能够提供日常必需品的活动。 
    诺耶姆的例子揭示了为什么加纳的非法手工采矿者即使受到武力威胁也不会轻易放弃。要想遏制非法采矿，政府及相关方面必须深刻认识非法采矿团体存在的根源。 
    四、结语 
    解决非法采矿问题需要重新回到采矿者为何从一开始就是非法的问题上来。在加纳，不适当的法规和损害农村福利的大型采矿计划的国外投资使得获得一个小型采矿许可证非常困难。可能的解决方法是强迫跨国公司让出其矿权地中无用部分，否则只会加剧农村地区的贫穷。 因为它阻止了手工采矿者获得许可证，剥夺了他们获取合法采矿者应有的服务的机会，包括技术支持、存款、贷款和教育。难以合法化和强迫采矿者从事非法活动导致了进一步的困苦：采矿者几乎无正规筹资途径，所以购金者转而成为放贷人，这进一步加剧了加纳地区的贫穷。 
    在现有条件下，轻易放弃采矿点几乎是不可能的。由于很少有替代性的就业机会，所以从业者被迫继续从事非法采矿。一旦大公司让出矿权地，起初为正规化的手工和小规模采矿提供的替代生计项目应该重建，以使所有手工采矿者受益。即便农业领域存在选择机会，也未必每个人都会放弃手工和小规模采矿，例如一些在诺耶姆采矿几十年的人。让出土地、使这些从业者合法化，将会促进更多的有组织的、对环境有利的活动。研究表明，有些非法采矿者，比如妇女、儿童和老人，在替代性工作可行的条件下会放弃非法采矿。但目前这些人往往不是生计项目针对的对象。 
    上述分析试图揭示在加纳非法的手工采矿团体的存在为何会如此根深蒂固。酋长参与、重要投资、丰富的就业机会和无效的替代生计项目是非法采矿者不愿意放弃非法采矿的根本原因。而阻止非法采矿的包括武力和谋生动机在内的传统方法已经失效，因为支持这些做法的人没有足够重视非法手工采矿群体的复杂性。 

??? ??? 参考文献
    [1]蒋志明，姚必鸿.1998.加纳小型矿山采矿技术及环保问题，
世界采矿快报，14(7):6—9
    [2]Amankwah RK,Anim–Sackey C2003. Strategies for sustainable development of the small—scale gold and diamond mining industry of Ghana. Resources Policy 29 (3–4),131–138
    [3]Benefits from mining and small–scale mining. http:// www.ghana–mining.org
    [4]Hilson G，Banchirigah S 2008 .Are alternative livelihood Projects alleviating poverty in mining communities? Experiences from Ghana. Journal of Development studies(accepted for publication)
    [5] Hilson G, Pardie S .2006 Mercury: an agent of poverty in China’s small–scale gold mining industry？Resources Policy 31(2),106–116
    [6]Sadia Mohammed Banchirigah .2008.Challenges with eradicating illegal mining in Ghana: A Perspective from the grassroots Resources Policy 33(l),29–38