煤层气法律问题研究系列：评煤炭与煤层气矿权之争

本是同根生，相煎何太急

——评煤炭与煤层气矿权之争

问题的引出

甲煤矿经有资质机构鉴定为高瓦斯矿井，甲公司为采矿权人，为了将瓦斯进行抽采综合利用，委托乙关联公司对井下煤矿瓦斯进行预抽放。同时，丙公司享有煤层气探矿权，其中甲煤矿的矿区范围与丙公司煤层气探矿权的勘查区域有所重叠；丙公司与丁公司签订合作勘探开发合同，对煤层气勘查区域进行勘探开发。

后来，丙丁两公司指责甲公司侵犯其合法权益。关于甲乙之间及丙丁之间的法律关系我们在本文中暂且不谈，本文主要对煤层气矿业权与煤炭矿业权的法律规定及如何避免权利冲突进行思考。

一、当前政策处理煤炭与煤层气关系的主要原则

1、综合勘查原则

在设置煤层气或煤炭探矿权的区域，探矿权人应对勘查区块范围内的煤层气和煤炭资源进行综合勘查，提交煤层气和煤炭资源综合勘查报告，并按有关规定进行储量评审、备案。

2、先抽后采原则

煤炭规划生产区实施“先抽后采”、“采煤采气一体化”，鼓励地面、井下联合抽采煤层气资源，煤层瓦斯含量降低到规定标准以下，方可开采煤炭资源。煤炭远景区实施“先采气、后采煤”，优先进行煤层气地面开发。

经勘查，具备规模化地面抽采条件的，煤炭探矿权人应按照“先采气，后采煤”的原则，统一编制煤炭和煤层气开发利用方案，依法向国土资源部申请煤层气采矿权，并申请划定煤炭采矿权矿区范围。经地面抽采，残留煤层气降至国家规定标准以下的开采范围，原煤炭矿业权人可依据煤炭和煤层气综合开发利用方案及划定的矿区范围提出煤炭采矿权申请，按法定程序领取采矿许可证，并申请注销原煤层气采矿权。

煤层气探矿权人不得以勘查煤层气的名义开采煤炭及其它矿产资源。在煤层气勘查、采矿许可证有效期内，国土资源管理部门不在其区块范围内设置新的矿业权，但对地表开采砂石等情况，当事人与煤层气矿业权人双方签订了安全生产协议的除外。具备规模化地面抽采条件的，煤层气探矿权人应按照兼顾后续煤炭开采的原则，选择适当的生产工艺流程，合理编制煤层气开发利用方案，依法向国土资源部申请煤层气采矿权。经论证，不具备规模化地面抽采条件或经地面抽采后煤层气含量降至国家规定标准以下的区块，煤层气矿业权人应及时到国土资源部办理煤层气矿业权区块注销手续，按有关法规规定汇交地质资料，同时递交综合勘查煤炭投入的报告。国土资源管理部门应采用竞争方式依法有偿出让煤层气退出区块的煤炭矿业权。原煤层气矿业权人可参与竞标，在同等条件下优先。竞得煤炭矿业权的申请人，在按规定向国家缴纳煤炭矿业权价款的同时，还需向原煤层气矿业权人支付其综合勘查煤炭投入的补偿。国土资源管理部门依法办理煤炭矿业权登记手续。

3、权利人互谅互让原则

在已设置煤炭矿业权但尚未设置煤层气矿业权的区域，经勘查具备煤层气地面规模化开发条件的，应依法办理煤层气勘查或开采许可证手续，由煤炭矿业权人自行或采取合作等方式进行煤层气开发。

在已设置煤层气矿业权的区域，根据国家煤炭建设规划5年内需要建设煤矿的，按照煤层气开发服务于煤炭开发的原则，采取合作或调整煤层气矿业权范围等方式，保证煤炭资源开发需要，并有效开发利用煤层气资源。对煤炭规划5年后开始建井开采煤炭的区域，应坚持“先采气、后采煤”，做好采气采煤施工衔接。

已依法取得煤炭采矿许可证的采矿权人，在本矿区范围内以地面抽采方式开采煤层气的，应依法补办煤层气采矿许可证；进行井下煤层气回收利用的，不再另行办理煤层气采矿许可证，但应切实采取措施，不断提高煤层气回收利用水平。

4、矿权重叠时支持煤炭生产企业综合勘查开采煤层气资源原则

2007年4月17日，国土资源部颁发《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》（国土资发[2007] 96号），强调：“在本通知下发前，煤炭和煤层气探矿权、采矿权发生重叠且未签订协议的，由双方协商开展合作或签订安全生产协议，按照“先采气，后采煤”的原则，对煤炭、煤层气进行综合勘查、开采。本通知下发后6个月内，双方无法签订合作协议的，国土资源管理部门按照有关规定和勘查开采实物工作量已投入等情况进行调解。同意调解的，扣除重叠部分的区块，并由当事人一方对被扣除区块一方已投入部分进行补偿。调解不成的，由国土资源管理部门依据《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》（国办发〔2006〕108号）精神，按照采煤采气一体化、采气采煤相互兼顾的原则，支持煤炭国家规划矿区内的煤炭生产企业综合勘查开采煤层气资源。”

二、煤层气、煤炭矿业权重叠的表现

1、煤炭探矿权与煤层气探矿权

这种情形可能存在于，由省级国土资源主管部门在先设立的煤炭探矿权与在后设立的煤层气探矿权在勘查区域方面存在交叉。

2、煤炭采矿权与煤层气探矿权

这种情形类似于上文所举案例。

3、煤炭采矿权与煤层气采矿权

以上只是简单举例，实践中由于利益相关太多，法律关系非常复杂。例如，煤层气探矿权人是否存在与国外投资者合作勘查、是否与境内民营企业合作勘查；煤炭采矿权人是否存在煤矿托管经营、委托专业机构处理煤层气抽采等等。

三、煤层气与煤炭权利冲突的原因分析

1、煤层气与煤炭伴生、气体资源的流动性是两者产生冲突的内因

煤层气俗称“瓦斯”，主要成分是可燃气体甲烷，存于煤矿的煤层中，是与煤伴生、共生的气体资源，属非常规天然气。并不是所有的煤矿都有瓦斯，并非有瓦斯就需要设置煤层气矿业权。一般情况下，经鉴定高瓦斯矿井和瓦斯突出矿井，在煤矿开采的过程中，对瓦斯气处理若稍微开采不慎，就会引发矿难；若用新技术将它从煤层中抽离出来，就可以变害为利，成为天然气的替代气体。根据《防治煤与瓦斯突出规定》煤层瓦斯压力小于0.74 MPa或瓦斯含量小于8m3/t临界值，才准许开采煤炭。

对于瓦斯突出矿井，煤矿采矿权人在自己矿区范围内，建立地面永久瓦斯抽采系统抽采井下瓦斯，不仅是其权利，也是落实《强化煤矿瓦斯防治十条规定》的法定义务。以图2为例，如果交叉区域没有规模化开采的煤层气，煤炭及煤层气矿业权人也不会产生大的纠纷；如果在交叉区域有丰富的煤层气，则一方的抽采行为可能造成另一方煤层气的流失，这就客观上侵害了另一方在非交叉区域开采煤层气的权利。

2、煤层气与煤炭被分别赋予矿业权，并且两者赋权级别不同是两者产生冲突的外因之一

自2005年10月起，我国煤炭探矿权及采矿权采取两级管理，即省级国土资源主管部门与国土资源部在权限范围内都有权颁发煤炭勘查许可证和采矿许可证。具体而言，煤炭勘查区块面积大于30平方公里（含）的勘查项目，由国土资源部颁发勘查许可证，其余部授权省级人民政府国土资源主管部门颁发勘查许可证；煤（煤井田储量1亿吨（含）以上，其中焦煤井田储量5000万吨（含）以上）、油页岩矿床储量规模为大型（含）以上的，由国土资源部颁发采矿许可证，其余部授权省级人民政府国土资源主管部门颁发采矿许可证。

对于煤层气而言，我国采取国土资源部一级管理，即煤层气勘查许可证和采矿许可证只有国土资源部才能颁发。实践中，煤层气矿业权人主要是央企，而煤炭矿业权人主要是地方国企或名营企业。因此，看似是煤层气矿业权人与煤炭矿业权人的权利之争，背后隐含的利益太多，例如地方税收考虑等。

此时，在信息不对称的情况下，会出现同一勘查区范围内在授予煤炭矿业权之后又设置煤层气矿业权，且煤层气矿业权与煤炭矿业权分属不同主体的现象。

3、在煤炭地质勘查报告分级评审备案而煤层气报告在部备案的情况下，国土资源部对于高瓦斯矿井及瓦斯突出矿井的瓦斯基础数据不易全面掌握

目前，省级国土资源主管部门颁发的勘查许可证、采矿许可证由省级评审机构评审后备案，而国土资源部颁发的勘查许可证、采矿许可证由国土资源部储量评审中心和北京中矿联咨询中心评审后备案。这存在两个问题，其一，煤炭和煤层气的综合勘查报告由谁评审，向谁备案尚无明确规定；其二，由于存在信息不对称，国土资源部作为煤层气矿业权设定部门，但是其对于省级国土资源主管部门设立矿业权中煤炭瓦斯情况不一定及时充分了解。

四、解决矿权重叠的有关建议

1、从根源上杜绝煤层气勘查区域与煤炭矿区的重叠

建议采取的措施，包括：第一，明确煤炭与煤层气综合勘查报告的评审及备案单位，特别强调，矿区存在高瓦斯或瓦斯突出情形的煤矿需要将有关资料报送国土资源部备案，便于国土资源部对省级发证的煤炭瓦斯状况有充分了解。第二，煤层气探矿权人申请探矿权之前，需要取得在先煤炭采矿权人在交叉区域风险合作协议，如果无法达成协议，则将交叉区域从煤层气勘查区域中扣除。第三，建议将省级颁发煤炭矿业权的矿区内的煤层气开采许可权，由国土资源部授权该省国土资源管理部门负责颁发并负责协调相关关系。

2、对矿权重叠的权利人进行积极调解

第一，国土资源管理部门可以依法调解。第二，有关权利人自行合作。据媒体报道，华北油田公司与潞安矿业集团携手进行煤层气开采战略合作的“华潞模式”，由华北油田公司作为作业方，在潞安矿业集团下属合作区域内进行钻井及煤矿瓦斯排采工作，采出的气归华北油田公司所有，采气设备归潞安矿业集团所有。第三，一方从交叉区域退出，由另一方对其补偿。第四，允许煤层气矿业权人以矿业权作价出资到煤炭企业中，以股权作为纽带将央企和地方企业形成利益共同体。