矿业权出让合同的法律性质及无效情形认定

一、矿业权出让合同的概念及性质

根据《矿产资源法》、《矿业权出让转让管理暂行规定》、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》等法律和行政法规的规定，矿业权出让是指国土资源主管部门根据矿业权审批权限和矿产资源规划及矿业权设置方案，以招标、拍卖、挂牌、申请在先、协议等方式依法向探矿权申请人授予探矿权和以招标、拍卖、挂牌、探矿权转采矿权、协议等方式依法向采矿权申请人授予采矿权的行为。

以招标、拍卖、挂牌等方式出让矿业权，按照相关要求，出让人与受让人应签订矿业权出让合同。矿业权出让合同应包括下列基本内容：（一）出让人、受让人和矿业权交易机构的名称、场所、法定代表人；（二）出让矿业权的简要情况，包括地理位置、范围、面积，地质勘查工作程度、资源开发利用和矿山环境保护以及土地复垦要求等；（三）出让矿业权的年限；（四）成交价格、付款方式或权益实现方式等；（五）申请办理矿业权登记手续的时限及要求；（六）争议解决方式及违约责任；（七）需要约定的其他内容。从矿业权出让行政管理实践来看，一些省市为加强探矿权、采矿权管理，规范探矿权、采矿权出让行为，已经组织编制了探矿权、采矿权出让合同范本。

关于矿业权出让合同属于民事合同还是行政合同，抑或兼具民事合同和行政合同的双重性质，实践中存在争议。我们认为，在采矿权出让过程中，出让人与受让人签订矿业权有偿出让协议，受让人依照合同约定缴纳出让价款。出让人作为政府机关虽然具有行政管理职能，但在出让矿业权过程中双方处于平等的主体地位，不是管理与被管理关系。因此，矿业权出让合同应属于民事合同。随着市场经济的健全和法治的逐步完善，在司法实践中，矿业权出让合同越来越多地被认定为民事合同。

二、典型判例

2008年1月18日, 宝丰县国土资源局委托地勘单位对龙兴寺铁矾土矿矿区范围内资源储量进行了地质简测工作，并编制了《地质简测报告》，该报告显示：该矿区矿石化学成分为：Al2O3含量平均37.59％，Fe2O3含量平均15.64%，SiO2含量平均17.3％。矿区铁矾土的工业指标为：Al2O3≥35%，Fe2O3≤19%。爆破安全距离为200m。矿区龙兴寺铁矾土矿石属于Ⅲ级品。该矿区资源量估算结果为：推断的内蕴经济资源量（333）7.37万吨，可开采系数为0.6，可开采储量为4.42万吨，储量保证系数为0.9，经济利润为21.02万元。2008年1月23日，宝丰县国土资源局将《地质简测报告》报送平顶山市矿业协会评审，平顶山市矿业协会于2008年1月25日对该报告同意评审通过，于2008年2月28日作出平储评（零）字[2008]004号评审意见书，并将该评审意见书在平顶山市国土资源局备案。

2008年3月3日，宝丰县国土资源局发布采矿权挂牌出让公告，该公告内容显示：拟出让的龙兴寺铁矾土矿位于宝丰县前营乡龙兴寺村西北，矿区面积0.0065K㎡，资源储量7.37万吨，出让年限3年。竞买人在竞买时要持竞买申请书及其它相关证件。该公告发布后，李某持竞买申请书及相关证件报名参加，经宝丰县国土资源局审核李某取得竞买资格。

2008年4月3日，李某通过公开出让的方式以430万元竞得龙兴寺铁矾土矿的采矿权，并与宝丰县国土资源局签订了《采矿权挂牌出让成交确认书》。当日，宝丰县国土资源局作为甲方与乙方李某签订了出让协议，该协议的主要内容为：“一、出让标的物：本次出让的标的物是宝丰县前营乡龙兴寺铁矾土矿采矿权。二、采矿权出让期限：本次挂牌出让的采矿权期限3年。三、采矿权成交价款及支付方式：1、宝丰县前营乡龙兴寺铁矾土采矿权挂牌出让的成交价款为人民币430万元。2、乙方应在签订本协议之后5个工作日内到宝丰县国土资源局一次性缴纳430万元的采矿权价款。四、乙方的义务：1、乙方应在缴纳采矿权价款后，自本协议签订之日起6个月内按照《矿产资源开采登记管理办法》的要求完成开发方案的编制和评审等相关工作，依法办理采矿权登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。……。六、若协议双方在协议有效期内发生争议，应由双方协商解决，协商解决不成，可向所在地人民法院提起诉讼。八、本协议具有合同效力，自签订之日起生效。协议签订后，李某于2008年5月9日向宝丰县国土资源局缴纳了采矿权价款430万元。

2009年10月29日，李某向人民法院提起诉讼，诉称：一、宝丰县国土资源局与其签订的《采矿权有偿出让协议》存在出让矿产储量严重失实。根据双方签订的“采矿权有偿出让协议”，原告按照采矿许可证确定的矿区范围、开采深度，采掘发现该矿的实际储量与出让协议中约定的储量严重不符，仅采出少量铁矾土后该矿就无铁矾土可供采掘。由于宝丰县国土资源局有偿出让协议约定出让的资源失实，造成原告直接投资损失近70万元。二、宝丰县国土资源局在该次采矿权挂牌出让活动中隐瞒了矿区建在龙兴寺水库大坝坡脚，实际距该水库大坝坝顶不足100米的情况。根据国务院《水库大坝安全管理条例》第十三条规定，禁止在大坝管理和保护范围内进行爆破、打井、采石、采矿、挖沙、取土、修坟等危害大坝安全的活动。原告矿井尚未投入生产就因矿址危害龙兴寺水库大坝安全被确定为违法矿井。综上，原告认为，被告在未查明龙兴寺铁矾土矿矿区铁矾土储量的情况下，公开挂牌出让铁矾土储量不具备开采价值的龙兴寺铁矾土矿采矿权，应承担过错民事责任。请求解除双方签订的有偿出让协议，判令宝丰县国土资源局返还原告出让金并赔偿原告经济损失。

法院在查明事实的基础上，对双方采矿权出让协议的效力做出如下认定：根据国务院发布的《水库大坝安全管理条例》第十五条规定，禁止在库区内围垦和进行采石、取土等危及山体的活动。河南省人民政府发布的《水库大坝管理条例》实施细则第十二条规定，大坝的保护范围包括主、副坝管理范围外延三百米。第三十一条规定，禁止在大坝管理范围内进行爆破、打井、采石、采矿、采砂、取土、修坟、建窑等危及大坝安全的活动。而本案被告出让给原告的龙兴寺铁矾土矿的开采范围有一部分距龙兴寺水库副坝不足100米。如果在大坝的保护范围内大肆开采，可能会影响到龙兴寺水库大坝的安全，损害社会公共利益。因此，原、被告双方签订的有偿出让协议不但违背上述行政法规的禁止性规定，而且也损害了社会公共利益。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款规定，有下列情形之一的，合同无效：（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。据此，该有偿出让协议应为无效协议。最终，法院做出判决如下：

一、原告与被告于2008年4月3日签订的《宝丰县前营乡龙兴寺铁矾土矿采矿权有偿出让协议》无效；二、被告宝丰县国土资源局于本判决生效后十日内返还原告李欣芳出让金301万元；三、驳回原告李欣芳的其他诉讼请求。

三、法律评析

关于本案是民事法律关系还是行政法律关系问题，《民法通则》第二条规定：中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民与法人之间的财产关系与人身关系。《民事诉讼法》第三条规定：人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。《合同法》第二条规定：本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。本案中，被告于2008年3月3日公告挂牌出让龙兴寺铁矾土矿，原告李某于2008年4月3日通过公开出让的方式竞买中标后，与被告签订了采矿权挂牌出让成交确认书和有偿出让协议，李某按照该协议缴纳了该矿的采矿权价款430万元。被告虽具有行政管理职能，但在出让该矿采矿权过程中与原告李某处于平等的主体地位，双方之间不是管理与被管理关系，而是平等主体之间的财产法律关系，应受民事法律调整。上述案件中，从法院的审理情况及判决结果来，法院将该案件认定为民事法律关系。

《合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。对于采矿权出让合同，如果在合同签订和履行过程中出现了上述合同无效的情形，应认定为矿业权出让合同无效。