以科学发展观为指导,构建中国矿产资源补偿新机制

    摘要：在地租理论和矿产资源耗竭理论的影响下，我国逐步建立了矿产资源补偿机制，取得了初步的成效。但现有的矿产资源税费制度存在税费之间关系不清，征收依据模糊，资源税制度与市场机制要求相背离，难以促进资源的合理利用，达不到中央通过税收调节地方经济发展的要求等问题。有必要以科学发展观为指导，构建矿产资源补偿新机制。一是在征收环节上，合并现有的主要矿产资源税费，设立权利金制度；二是根据矿产资源的开发利用条件和市场需求情况，科学确定权利金的征收比率；三是在分配环节上，按照科学发展观的要求，合理调整中央和地方、勘查和开发、利用和保护、矿山和社区居民利益关系，保障经济社会和环境协调发展。
    关键词：科学发展观    矿产资源   补偿机制创新
    建立与健全矿产资源开发补偿机制，不仅是矿业可持续发展的重要保证，而巨是坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，建设资源节约型、环境友好型社会，促进区域协调发展的重要举措。本文针对中国矿产资源特点和供需形势，从矿产资源补偿机制的有关理论着手，分析中国矿产资源补偿机制的发展现状及其存在的主要问题，进而以科学发展观为指导，提出科学构建中国矿产资源补偿新机制的政策建议。
     一、矿产资源税费制度改革的重要意义
    (一)矿产资源是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础，实施矿产资源税费制度改革是缓解矿产资源供需矛盾、促进我国矿业可持续发展的需要。
    矿产资源是一种十分重要的不可再生的自然资源，是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础。世界上95％以上的一次能源、80％以上的工业原材料、70％以上的农业生产资料、30％以上的生活用水和17％以上的消费品都来自矿产资源。当前我国矿业支撑了近90％的其他产业，矿业及矿产品加工业产值占全国GDP的30％以仁，矿产资源开发利用为国民经济和社会发展提供了重要支撑。
    我国正处在快速工业化进程中，到2020年全面实现小康社会。尽管我国确立了走新型工业化道路，但按照发达国家工业化进程的一般规律，工业化阶段必将大量地消耗矿产资源。这样对本来就供需矛盾突出的资源产业提出了更大的挑战。我们必须站在国家利益的高度，以科学发展观统筹资源开发与环境保护，缓解矿产资源供需矛盾，促进矿业可持续发展。通过实施矿产资源税费改革，用经济手段调整各矿产资源利益集团的利益关系，提高资源开发补偿力度，从而提高矿产资源利用效率，矿业企业通过提高深加工能力增加矿产品附加值，实现节约和集约利用矿产资源、缓解资源约束瓶颈、提高资源保障能力的目标。
    (二)实施矿产资源税费改革是我国社会主义市场经济发展的必然要求
    虽然经过多次矿业秩序的清理整顿，但是矿产资源开发中存在的深层次矛盾和问题尚未得到彻底解决，一些地区矿业开发秩序仍然比较混乱，存在经营粗放、浪费资源、破坏环境、安全生产事故频发等问题。其原因是我国社会主义市场经济尚未完善，政府管理手段尚未跟上市场经济的要求，矿业体制机制还不完善。多年来矿业权可以无偿取得，导致企业不珍惜资源。矿产品价格形成机制不完善，不利于安全生产、资源节约和环境治理。资源税费政策不完善，利益分配机制不合理，对国家权益和公共利益补偿不够。因此，实施矿产资源税费改革既是矿业自身发展规律的需要，也是我国社会主义市场经济发展的必然要求。
    (三)建立矿产资源补偿机制是落实中央关于矿业税费制度改革的需要
    党中央、国务院一贯重视保护和合理利用矿产资源，特别是近年来强调用市场经济手段促进矿业开发。在2006年“两会”上，温家宝总理在政府工作报告中提出“要综合运用各种手段，特别是价格、税收等经济手段，促进节约使用和合理利用资源”。《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发［2 005128号)也规定“调整现行的矿业税费政策，积极探索矿产资源税费征收与储量消耗挂钩的政策措施。理顺矿产资源利益分配关系，改善矿业投资环境("“财政部、国土资源部等部门应尽快制订矿山生态环境恢复的经济政策，积极推进矿山生态环境恢复保证金制度等生态环境恢复补偿机制。”因此，建立矿产资源补偿机制是落实中央关于整顿和规范矿产资源开发秩序，实施矿业税费制度改革的一项重要任务。
    二、中国矿产资源税费制度的现状及存在的问题分析
    (一)矿产资源权益分析
    从对矿产资源的属性、矿产资源施政规律的研究成果可见，建立与健全矿产资源开发补偿机制涉及的利益主体包括：矿产资源所有者，探矿权人，采矿权人，矿区所在地地方政府与居民。各方的权益与经济责任关系分析如下。
    1．矿产资源所有者
    我国宪法规定矿产资源属于国家所有，所有权益主体是国家。矿产资源国家所有权是指作为所有人的国家，依法对其领土范围内的矿产资源所享有的占有、使用、受益和处分并排除他人干涉的权利。在市场经济条件下产权是核心问题。矿产资源国家所有是我国整个矿产资源法律关系的核心内容，矿产资源开发补偿机制首要的就是对国家所有权的补偿，确保国家权益的全面实现。
    2．采矿权人
    我国法律规定：“采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。”采矿权的法律属性比较明确，是一种具有公权约束的私权。“获得所开采的矿产品的权利”的规定，使采矿权人获得了法律上的“事实处置权”，采矿权人的权益可以通过所开采的矿产品的销售收人来实现回报。但是采矿必然耗竭矿产资源，同时对生态环境造成破坏，增加社会管理成本，必须进行补偿。因此采矿权人不能独占矿产品的销售收人，要将其中的一部分分割给其他权益主体。采矿权人应得的权益只是采矿成本费用(包括基建)的回收和采矿经营的合理利润回报。
    3．探矿权人
    我国法律规定：“探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。”探矿权人的权利只是勘查许可，其权益实现只是一种期望，它在未来的采矿活动中得以实现。我国法律规定探矿权人可优先取得采矿权，但由探矿权人过渡到采矿权人并没有必然的法律保障。探矿权属于知识产权的范畴，应该比照知识产权的权益实现方式，建立探矿权保护制度、强制使用制度和补偿制度，以明确的法律规定确保探矿权人期权的实现，切实弥补地勘体制改革中几乎缺位的投人产出良性循环机制，鼓励矿产勘查，扭转矿产资源瓶颈制约，其效果可能会超过地质勘查基金的作用。
    4．矿区所在地地方政府与居民
    矿产资源的开发利用会促进当地经济的发展和基础建设的加强，但同时也增加了当地矿山地质环境压力和社会监管责任，诸如矿业秩序监管、矿工社会劳动保障、矿业城市转型救助，等等。环境治理和社会监管是要付出成本的，必须进行补偿，因此也要从矿产品的销售收人中分割出来一部分。
    综上所述，矿产资源的全部收益体现在矿产品的销售收人上，它需要在各权益主体间进行合理分配。
    (二)中国现行矿产资源税费征收种类及意义
    在地租理论和矿产资源耗竭理论的影响下，中国逐渐建立起了矿产资源补偿机制。下面将分别从矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费以及探矿权价款和采矿权价款等方面对中国现行的矿产资源补偿机制进行分析。
    1．矿产资源税
    中国除了对矿山企业征收包括所得税、增值税、城市维护建设税、教育费附加、土地使用税等通用税种外，还以资源所有人的身份向矿山企业征收资源税。
    1984年10月，中国开始第一次征收资源税。征收资源税的初衷主要在于促进国有资源的合理开采、节约使用和有效配置，调节资源自然条件形成的资源级差收人，平衡企业利润水平，为企业竞争创造公平的外部环境。1994年，国家重新颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，条例对资源税征收办法做了较大修改，变为“统一税收，简化税制”,“普遍征收，级差调节”。1984年国家开征的资源税实行12％利润率的“起点征收”，即达不到12％利润率的矿山企业不用缴纳资源税。由于这一征收原则，国家只征收了级差地租，而没有征收绝对地租，从而没有使资源得到补偿。因此，1994年开始征收的资源税采用从量定额征收的办法。确定税额的基本原则，是“普遍征收，级差调节”。所谓“普遍征收”是指凡是经营应税矿产品的企业和个人都要依法缴纳资源税；所谓“级差调节”是指不同矿种有不同的税额幅度，同一矿种但不同资源等级的矿山企业或矿区有不等的税额(相当于征收级差地租)。关于“普遍征收，级差调节”原则的理论解释是，“普遍征收”体现的是绝对地租或资源补偿原则；“级差调节”的对象是级差地租。“普遍征收”的原则，一方面提高了矿产资源的边际品位，从而也造成了采富弃贫、浪费矿产资源的现象；另一方面也使许多提供租金但不足以缴纳资源税的矿产资源不能投入商业性开发，限制了赢利性资金流人矿业，为资源优势转化为经济优势增加了障碍。
    2．矿产资源补偿费
    矿产资源补偿费产生于地勘事业由计划经济向市场经济转轨的过渡时期，设立资源补偿费的初衷在于补充国家对资源勘探投人的不足。1994年国务院发布了《矿产资源补偿费征收管理的规定》，自1994年4月l日起施行。该规定明确了矿产资源补偿费的征收主体为采矿权人，征收对象为不同类矿产资源经过开采或者采选后，脱离自然赋存状态的矿产品(原油、原煤、原矿或精矿)。计征基础则是矿产品的销售收人。矿产资源补偿费一般按月或季缴纳，就地上缴中央金库。年终按规定比例中央与地方(省、直辖市)5:5分成(少数民族地区4:6分成)单独结算。根据财政部、地质矿产部和国家计委1996年《矿产资源补偿费使用管理暂行办法》的规定，中央分成所得的矿产资源补偿费纳人国家预算，实行专项管理，其使用方向和分配比例为：70％用于矿产勘查支出，20％用于矿产资源保护支出，10％用于矿产资源补偿费征收部门经费补助。从上述矿产资源补偿费的征收主体、征收对象以及征收后的使用方向来看，矿产资源补偿费实质上相当于国外的权利金，是矿产资源使用者向其所有者支付的租金。但目前中国绝大多数种类的矿产资源的资源补偿费率为其矿产品销售收人的1％一2%，仅相当于矿业发达国家体现资源所有者权益的权利金的10% 左右。因此，从这种意义上来说，目前中国所征收的矿产资源补偿费只是矿业发达国家所征收的权利金的很小一部分。
    3．探矿权使用费和采矿权使用费
    国务院于1998年2月发布了((矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权开采权转让管理办法》3个配套法规，将矿业权的有偿取得制度加以具体化。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第20条规定：“国家实行探矿权有偿取得制度。探矿权使用费以勘查年度计算，逐年缴纳。”《矿产资源开采登记管理办法》第9条规定：“国家实行采矿权有偿取得制度，采矿权使用费按照矿区范围的面积逐年缴纳，是矿业权有偿取得制度的一个组成部分。”探矿权使用费和采矿权使用费都是由矿业权人根据其申请得到的矿区的面积按照一定的标准逐年缴纳。这一费用的作用类似于矿业发达国家的矿业权租金。因此其征收依据也为矿产资源的绝对地租和级差地租。从理论上看，探矿权使用费和采矿权使用费也属于权利金的范畴。因此，把它们归入权利金更有利于从理论上对它们做出合理的阐释。此外，目前中国采矿权使用费在采矿投资者的资源有偿使用支出费用中所占的比例较小，因此把它划人权利金范畴进行征收也有利于在不减少国家作为矿产资源所有者的权益的情况下简化征收程序，节省征收费用。
    4．探矿权价款和采矿权价款
    探矿权价款是指国家将其出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取的价款。采矿权价款是指国家将其出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人，按规定向采矿权人收取的价款。探矿权价款和采矿权价款作为对资源进行勘探投资的补偿费，无论是国家独资、中外合资、私有企业与政府合资进行勘探所获得的勘探成果，都应归勘探企业所有，并作为勘探投资者的报酬。在社会主义市场经济条件下，探矿权价款和采矿权价款的获得均应遵循市场规律。可见，探矿权价款和采矿权价款只是对勘探投资的一种报偿，而不是对矿产资源的补偿，因此不是也不应成为国家资源补偿机制的一个组成部分。
    从上面的分析中我们可以看出，构成中国目前矿产资源补偿机制的主要内容有3项，就是资源税、资源补偿费以及探矿权使用费和采矿权使用费。探矿权价款和采矿权价款只是对矿产资源进行勘探投资的补偿费，而不是对资源的耗竭特性进行的补偿。资源税、资源补偿费以及探矿权使用费和采矿权使用费的征收理论依据均为绝对地租、级差地租以及资源耗竭理论，是作为矿产资源所有者的政府部门根据对矿产资源的使用者征收的费用。
    (三)我国现行矿产资源税费制度存在的问题
    我国自实行矿产资源税费制度以来，对矿产资源的有偿使用和矿产资源开发秩序的管理起到了一定的作用，并取得了一定的成效，但随着我国市场经济体制的发展和完善，也暴露出一些问题。主要表现在以下儿个方面。
    1．矿产资源税费之间关系不清，征收依据模糊
    我国《宪法》和《矿产资源法》明确规定矿产资源属国家所有，国家作为矿产资源的所有者，对资源的开发者征收税费是必要的，这有利于增加财政收人，调节资源级差收入，促进企业合理开发和利用矿产资源。但我国矿产资源有偿使用制度是逐步建立的，目前已经演变到资源税是为了调节资源级差收人并体现矿产资源有偿使用而征收，矿产资源补偿费是为了维护国家对矿产资源所有权的经济权益而征收，矿业权价款从征收实践来看也是体现部分矿产资源国家所有权的，这样，从征收目的来看，几项税费出现了重复。另外，矿产资源补偿费主要用于矿产资源的勘查支出(不低于年度矿一产资源补偿费支出预算的70%)，并适当用于矿产资源保护支出和矿产资源补偿费征收部门经费补助预算。然而国家1 998年制订并实施了矿业权有偿转让制度，地质勘探市场发生了变化，再强调矿产资源补偿费用作勘探费用显然缺乏理论依据。而随着矿业权市场建设的不断完善，新设的探矿权、采矿权大多将一律以“招拍挂”方式有偿出让，基本上可实现对资源的级差调节，因此，考虑到矿业的高风险性，资源税应该脱离级差调节作用。
    2．资源税制度设计本身存在缺陷
    资源税当初是考虑到矿产资源的自然桌赋不同、开采难易程度不同，进而获利情况不同，为了调节这种级差收益而对矿产资源征收的。但是目前资源税已经变成为了调节级差收人并体现国有资源有偿使用而征收的，是以销售量或自产自用量为税基从量定额征收的，因此资源税不管是在征收范围、计税依据、单位税额还是收人归属仁都存在问题。过窄的资源税征收范围不仅导致资源破坏现象十分严重，不利于整个经济的可持续发展，而且与税收调节经济、营造公平的市场经济环境功能相悖；资源税现行的从量计征的计税依据与资源储量、开采回采率、资源价格等指标不相关，容易使企业在资源开采过程中“采富弃贫”，造成大量资源积压和浪费，降低资源的回采率；现行资源税的单位税额只反映了资源的级差收益，不因资源市场价格的变化而调整，与市场机制的要求相背离，也间接导致了自然资源的盲目与过度开采，难以促进资源的合理利用；在资源税收人的归属上，虽然规定近海石油资源税归中央政府，其他资源税中央与地方5:5分成(少数民族地区4:6分成)，但实际上目前在很大程度上资源税成了各级地方政府收费的平台，并被当作了地方财政的一般性收人。这不仅不能体现国家所有，更重要的是中央失去了通过税收调节地方经济发展的手段。
    因此，目前征收矿产资源税费的理论依据是存在问题的。一般说来，矿产资源所有权人凭借所有权取得的租金称为“权利金”。政府凭借政治权利取得的租金称为税和费。但在包括中国在内的许多国家，矿产资源属于国家所有，这样矿产资源的政治权利和所有权就同属政府。从税种的性质上看，资源税应该向矿产资源所有者征收。但在中国，政府是矿产资源的所有者，这样，政府凭借政治权利向自身征收资源税在逻辑上是说不通的。而政府作为矿产资源的所有者向矿产资源的开采者收取权利金则是有道理的。在中国矿产资源归国家所有，“矿产的自然价值”及其带来的剩余价值可以在出让矿业权时收回在政府手中。而作为政府向自己征税，或作为管理者的政府向作为所有者的政府征税，既是矛盾的，也是不必要的。可见，无论是从征收实践上还是从理论上看，资源税均有进行改革的必要。
    三、以科学发展观为指导，构建矿产资源补偿新机制
    当前，全党和全国人民深人开展学习实践科学发展观。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。建设有中国特色的社会主义市场经济，需要用科学发展观统筹中央和地方利益关系，统筹资源保护和资源保障关系，全面建设小康社会。我们必须在科学发展观指导下，进一步解放思想，开拓创新，在矿产资源税费征收、分配、使用环节上构建科学合理的矿产资源补偿新机制。
    (一)建立科学合理的征收机制
    1．合并现有的主要矿产资源税费，设立权利金制度
   由于中ll\l现行矿产资源补偿机制中的资源税、资源补偿费、探矿权和采矿权使用费征收的理论依据均为地租理论和耗竭性资源理论，因此建议将目前政府以资源所有人的身份向矿山企业收取的资源税、资源补偿费、探矿权和采矿权使用费合并征收，并称之为“权利金”，同时区别不同的矿产资源，适当加大这部分费用的收费额度，以反映矿产资源的绝对地租和级差地租及其耗竭特性。主要依据以下4方面的理由：
    第一，从理论上说，矿产资源所有权人凭借所有权取得的租金称为“权利金”。政府凭借政治权利取得的租金称为税和费。因此对矿山企业征收权利金的理论依据是充分的。另外，从用途上看，现行的资源补偿费主要是用于矿产资源的勘探和用于开发新技术以寻找可替代资源。从理论上和已经实施权利金制度的国家实践来看，矿产资源所有权人凭借所有权所取得的“权利金”主要用途也是一致的。可见，合并征收更有利于人们对资源补偿机制内涵的理解。
   第二，矿山企业开采国家所有的矿产资源，国家和矿山企业之间首先要调节的是产权和财产关系，而实施权利金制度是进行这一关系调节的最佳选择。由于权利金制度是国家以所有者的身份参与资源开发收益分配的基本方式，所反映的是资源的绝对地租和级差地租，因此对各类矿产资源都要征收。同时通过对不同的矿种应根据其重要程度和稀缺程度确定其不同的权利金费率就使得权利金的征收又能体现矿产资源的可耗竭特性，使得国家对矿产资源的所有权在经济上得以实现。这样就既能保证耗竭性资源的使用者支付机会成本，又有利于减少征收成本，节约交易费用等。这样不仅有利于纠正理论上的偏误，也有利于简化工作程序，因此是一个较优的选择。
    第三，实施权利金制度有利于矿业经济的发展。从理论上讲，“权利金”与矿山企业盈亏无关，它属于一切必须支出的费用。但当矿产品价格下降时，权利金具有一定的调节作用。因为政府可以规定在矿山开办初期及生产后期，允许矿山企业少缴或延期缴纳权利金，从而使权利金成为矿业发展的经济调节杠杆。
    第四，适当的权利金费率可以防止矿山企业浪费矿产资源。只要征收比例适当，矿山企业就会尽量充分利用、充分回采矿产资源，以提高矿山企业的总收益。
    2．科学确定权利金的征收比率
    权利金制度是资源有偿使用制度的基础，本质上具有政策工具的作用，在经济发展的不同时期，国家可以通过对矿产资源权利金率的调整，调节矿业经济的运行，使其与整个国民经济的运行保持协调。矿产资源的权利金的征收力度应根据矿产资源的不同开采条 件、不同丰度、不同质量、不同地理位置，根据市场上对矿产资源的需求情况，根据矿产资源的价格以及开采该矿产资源对环境的破坏程度，根据国家宏观经济发展情况等而制定不同的权利金征收比率。参照国外征收权力金的比例，我国征收权利金的比例一般可定为3％一8%，特殊矿种可以最高到18％。
    3．权利金由矿产资源管理部门负责征收
    权利金由代表国家所有权的国家矿产资源管理部门负责征收。除了留下一定比例的权利金以保证具体征收过程中的必要开支费用外，权利金全部上缴中央财政，纳人国家预算管理。
    4．确定科学合理的征收程序和方法
    在具体实施过程当中，应由具有一定评估资质的评估单位根据权利金征收函数对矿产资源的权利金的征收比率进行评估确定，然后由政府有关征管部门(一般为国土资源管理局)按照一定的程序进行征收。
    借鉴国外征收权利金的经验，我国权利金征收的方法可视矿种不同而采用不同的计征方法。建筑材料类矿产和其他非金属矿产、煤炭等大宗非金属矿产资源可以按总量计征。高价值的矿产，如油气和金属矿产，可以从价计征。对于一些大型、特大型和对国民经济发展有特殊意义的矿床，如钨、稀土等保护性矿产资源和特大型战略性矿产资源，还可以规定特殊的征收办法。
    5．建立与储量消耗相挂钩的资源补偿征收机制，逐步建立与资源利用水平相联系的浮动费率制度 
    在2005年《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》中规定，“调整现行的矿业税费制度，积极探索矿产资源税费征收与储量消耗挂钩的政策措施”。目前，财政部会同国土资源部研究完善矿产资源补偿费政策，基本思路是按照“分步实施，逐步到位”的原则，综合考虑资源有偿使用和资源税改革进展情况及矿业企业承受能力，研究分步调整矿产资源补偿费费率，并建立与资源利用水平相联系的浮动费率制度。为此，建议将矿产资源消耗和综合利用水平纳人构建矿产资源补偿新机制中，建立与矿产品市场联动、与矿产资源消耗挂钩、与资源利用水平相联系的动态征收机制。
    (二)建立科学合理的分配机制
    1．构建中央和地方矿产资源收益的合理分配机制，使矿山所在地社区居民得到合理的补偿和受益
    我国现行矿产资源补偿费实行中央与省、直辖市5:5分成，与民族自治区4:6分成的体制。同时，中央分成的矿产资源补偿费通过项目等方式全部返还地方用于地方矿产资源勘查、保护等支出。为了继续支持矿产资源原产地的发展，进一步调动地方的积极性，新构建的矿产资源开发补偿机制要更多地向地方和欠发达地区倾斜，尤其是要使矿产开发地居民得到更多补偿和受益，同时矿山生态环境得到恢复治理。建议中央和地方矿产资源收益的分配比例调整为2:8分成，省级以下、地市、县比例也要趋于合理，使矿产所在乡镇获得更大的发展机遇，百姓生活得到逐步改善。
    2．建立矿产资源开发反哺地质勘查补偿机制，提高公益性地质工作带动商业性勘查工作的效果 
    权利金应该大部分专款专用，重点用于公益性地质工作，用公益性地质工作带动商业性矿产资源的勘探和对可替代资源的开发利用，使耗竭的资源得到补偿，从而不仅满足当代经济社会发展对矿产资源的需求，也为子孙后代留下资源财富。
    3．构建矿产资源综合利用补偿机制，提高企业自发的节约能源和资源使用的积极性
    目前我国资源税费标准的不合理，不仅成为导致中国目前收人差距扩大和收入分配不均的主要症结之一，也进一步加剧了中国经济发展所面临的资源与环境压力，且不利于提高企业自发的节约能源和资源使用的积极性。科学构建矿产资源补偿新机制不仅体现在征收环节上建立与矿产资源开发利用水平相联系的动态征收机制，在分配环节上可以设立矿产资源综合利用基金，对综合利用共伴生矿产资源、低品位矿产、贫矿和尾矿等固体废弃物提供政策和财税支持，支持矿产资源综合利用科技攻关，实施矿产资源综合利用试点示范工程，带动矿产资源综合利用产业的发展。
    4．构建矿山生态环境恢复补偿机制，还矿区青山绿水优美居住环境
    矿业开发带来的土地、大气、水的污染和破坏以及地质灾害等突出环境问题严重影响着矿区及周边居民的日常生活和身体健康甚至生命财产，使矿区生态系统破坏严重，生物多样性受到威胁，影响了矿区及周边区域乃至全国的经济发展。因此，必须建立健全矿山环境恢复补偿机制，解决矿业经济活动中存在的上述问题。
    借鉴发达国家经验，全面建立矿山环境恢复保证金制度，是构建矿山环境恢复补偿机制的重要条件。在矿山申办采矿许可证时，矿产开发主体必须同时提交矿山闭坑恢复计划，并交纳一定数额的矿山环境恢复保证金。如矿业公司对开采的矿山不治理，政府就动用保证金委托其他工程部门来实施复垦。如矿产公司不交保证金，也不实施矿区的复垦工作，矿产主管部门也可终止其开采，这将会给公司造成很大的经济损失。其次，在国外，矿山复黔基金对矿区生态环境恢复作用巨大。如美国、加拿大矿山复垦基金除大量的保证金外，还包括个人、公司和各种组织的捐赠、滞纳金、罚款、行政收费及用于投资所获取的利润和基金利息等。
    我国在矿山环境恢复中，应借鉴这些有益的做法，积极推进矿山环境恢复保证金和矿山环境恢复基金制度建设，健全矿山环境恢复补偿机制。2006年2月财政部、国土资源部、环保总局印发了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，按照“谁破坏，谁恢复”的原则，落实企业环境治理责任。矿业企业按矿产品销售收人的一定比例，分年预提矿山环境治理恢复保证金，并列人成本。对历史遗留下来的矿山环境治理问题，应借鉴国外矿山环境恢复基金制度，矿山复垦基金除征收现有矿山大量的矿山环境恢复保证金外，还应该包括个人、公司和各种组织的捐赠、滞纳金、罚款、行政收费及用于投资所获取的利润和基金利息等。此外，政府还要制定矿一山环境治理规划，从政府征收的权利金中提取部分资金，加大矿山环境恢复治理和防治地质灾害的力度地把区块内的矿产资源权益或风险转嫁给企业的弊病，始终把矿产资源的处分权掌控在国家手中，确保矿产资源国家所有权、使用权、收益和处分权等全部权能的实现。
    把与矿产品市场联动、矿产储量消耗挂钩和资源利用水平相联系的权利金计征机制体现了补偿的本质，减少了征收和管理成本，鼓励采矿权人提高资源回收率，符合节约资源的基本国策，充分考虑了各矿产地的资源票赋级差，充分体现了社会公平，消除了采矿的暴利期望，有利于矿业秩序的长治久安。
    权利金以国家强制手段统一征收，再分解到探矿权人、矿区所在地、矿产资源所有者的分配机制，是保证各权益主体切实得到补偿，从而确保矿产资源补偿政策意图的实现，是鼓励探矿权人有效投人矿产勘查，采矿权人有效开采利用矿产资源的政策保障；是矿区所在地保护生态环境、维护区域间公平、促进矿业可持续发展的政策保障。
    四、结论
     以权利金代替现行的资源税、资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费，克服了资源税、资源补偿费划分不清的问题；克服了探矿权价款和采矿权价款在矿产资源家底不清的情况下，以赌石方式盲目。
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