生态文明建设背景下若干矿业政策走向

    有关矿业发展的政策取向，主要取决于两个方面：一方面，矿产资源是国民经济建设与社会发展的重要物质基础，是人类能源（动力）和工业原料的主要来源。因此，矿业是人类不可或缺的基础产业。当前，我国尚处在工业化的中后期，正是处于对矿产资源需求较大的阶段。另一方面，随着人民生活水平的提高，人们对于提高生活质量的诉求越来越高。生态文明建设是关乎人民福祉，关乎人们生活质量的提高，关乎民族未来的美好前景。因此，优良的矿业政策必须贯穿这样一条主线：一方面，要为经济社会发展提供可靠的资源保障，确保国家资源能源安全；另一方面，要满足人民对于生活质量特别是环保的诉求，必须通过先进的理念、正确的政策导向、先进的技术手段等，实现矿业的绿色发展，适应生态、环境系统的承载能力，达到可持续发展的目标。这是矿业行业的神圣使命和立足之本。

　　从近几年的发展态势来看，我国有关矿业的政策取向正呈现以下几个方面的变化——

　　（一）有关矿产资源管理的政策走向

　　启动了《矿产资源法》修订工作。修改完善十余部地质矿产管理行政法规和部门规章。

　　按照2017年9月22日国务院印发《关于取消一批行政许可事项的决定》，原国土资源部加大了地矿领域简政放权、放管结合、优化服务改革力度，全面取消非行政许可事项。取消和下放政府行政审批事项达56%。

　　自然资源部门的主要矿政管理职能今后将重点转向“制定行业标准规范，加强事中事后监管，惩处违法违规行为，维护市场秩序”。

　　开展矿产资源权益金制度改革。建立了由矿业权出让收益、矿业权占用费、矿山地质环境治理恢复基金等构成的新型矿产资源权益金制度体系。

　　在6省（区）部署开展矿业权出让制度改革试点，探索实行矿业权竞争性出让。

　　5月5日，自然资源部发布通知提出，为深入推进煤炭供给侧结构性改革，淘汰落后产能，释放优质产能，改善煤炭供应结构，保持市场供需动态平衡，《国土资源部关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》中“从2016年起，3年内停止煤炭划定矿区范围审批”的规定停止执行。

　　（二）有关地质勘查的政策变化

　　2013年之前，国家通过风险勘查补助金的形式，鼓励地勘单位“走出去”，但2013年已经宣布停止境外项目的申报。

　　划清市场与政府的边界，政府从商业性地质领域退出。中央财政出资的地勘工作进一步聚焦公益性、基础性地质调查和战略性矿产勘查。地方财政也将重点投入基础性、公益性的地质调查工作，矿产勘查投入有可能进一步减少。事业单位分类改革后，公益性地质工作将主要由公益一类单位承担，大多数的公益二类和转企的地勘单位只能从事商业性地质工作。这从某种意义上看，颠覆了以往地勘单位的生存发展模式。

　　正式取消地质勘查资质。按照国务院《市场准入负面清单》、《矿业权出让制度改革方案》中的安排，从2018年开始，除了页岩气、油气、稀土和钨矿外，其它矿种的勘查均不再有资质要求。各级国土资源主管部门不再受理地质勘查资质新设、延续、变更、补证等申请和开展审批工作，也不得以转交下属事业单位、协会继续审批等方式搞变相审批。这意味着，只要你的公司有资料、有技术，都可以通过申请在先的方式，获得第一类即风险勘查的探矿权。

　　（三）对矿产勘查采掘的环保要求越来越高

　　生态环境部新颁布《工矿用地土壤环境管理办法(试行)》，8月1日起施行。

　　《办法》规定，工矿企业是工矿用地土壤和地下水环境保护的责任主体，造成工矿用地土壤和地下水污染的企业应当承担治理与修复的主体责任。对于污染防控，重点单位新、改、扩建项目，应当在开展建设项目环境影响评价时，按照国家有关技术规范开展工矿用地土壤和地下水环境现状调查，编制调查报告，并按规定上报环境影响评价基础数据库。除此之外，与污水、污染气体排放重点单位相类似，土壤污染情况后期也将定期监测和公布。《办法》规定，重点单位应当按照相关技术规范要求，自行或者委托第三方定期开展土壤和地下水监测，重点监测存在污染隐患的区域和设施周边的土壤、地下水，并按照规定公开相关信息。

　　十八大以后，国家加大力度转变发展方式，加强自然保护区建设、国家公园体制的建立，这对地质勘查工作转型升级提出了明确要求，这些区域内的矿产资源勘查开采受到抑制。

　　2016年，国务院新增240个县纳入国家重点生态功能区，国家重点生态功能区总数增至676个县级行政区。2013～2017年，国务院新增100个国家级自然保护区，总数增至463个。

　　最高人民法院出台司法解释，强化自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内矿产资源勘查开采活动的法律约束。

　　2017年，内蒙古、青海、湖南等越来越多的省份出台文件，稳妥推进自然保护区内的矿业权清退；原国土资源部发文启动各类保护区内矿业权清理工作。

　　矿产勘查、开采空间不断减少，矿产勘查开采环境成本不断加大，矿产勘查开采环境约束力度不断加大。

　　(四)对绿色矿山建设采取“真金白银”的激励政策

　　2017年3月，原国土资源部、财政部、环境保护部等6部门联合印发的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》，从用地、用矿、财政、金融等4个方面，拿出了“真金白银”的激励政策措施。

　　其中包括：矿产开采指标优选安排绿色矿山；对于采矿用地，依法办理建设用地手续后，可以采取协议方式出让、租赁或先租后让；符合条件的矿山可依法减按15%税率征收企业所得税等。对于达到绿色矿山标准的，将建立“红名单”，纳入企业征信体系，享受相应激励政策。原国土资源部将会同有关部门对各省(区、市)年度绿色矿山建设进展及成效进行评估，并将绿色矿山建设进展与土地年度计划指标相挂钩。

　　(五)采取差别化的矿业用地政策

　　2005年，原国土资源部批准广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点。2009年，原国土资源部对广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点进行阶段性验收。2011年，原国土资源部扩大采矿用地试点，又批准了云南磷化、山西平朔煤业和内蒙古鄂尔多斯、辽宁等4个地区试点。

　　在2016年7月，原国土资源部联合四部委共同发布的《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》中，涉及矿用土地管理改革的内容已有体现。《意见》明确提出，要完善用地政策，根据不同矿种和开发方式，建立差别化、针对性强的用地政策。

　　通过一系列的探索和实践，我国矿用土地中存在的问题得以逐步厘清，相关政策得以调整完善。

　　关于采矿临时用地节约集约利用试点政策，原国土资源部有关司局表示，浅表层露天矿，在5年内做完的按试点走，做不完的走正常报批程序，试点期内性质、用途不改变的，不作为违法用地。同时，需遵循三方同意政策，即当地县政府、居民和矿山企业均赞成。

　　就矿用土地政策的特点及走向，原国土资源部有关司局曾在接受记者采访时表示，矿山企业要弄清楚政策的落脚点，理解、把握与用足现有政策。近几年矿用土地政策的特点及走向包括6个方面：

　　一是土地供应政策与国家产业政策、国家发展规划紧密相连，近几年与国家供给侧改革“三去一补一降”，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务的大方向保持一致，国家鼓励类产业，土地供应自然就相对宽松。

　　二是土地供应指标、供应标准各个行业不一样，如加大了对清洁能源的用地审批。

　　三是供地方式（划拨、出让、租赁三种）的权利在企业所在地的地方政府，不同供地方式其权能不同（比如租赁则无法融资）。

　　四是在供地年限上，规定出让不超过50年，企业需根据自身发展规划、成本承受能力进行详细测算，以确定合理征地数量。

　　五是土地价格有最低标准，如西部地区地价为最低价格标准的70%。

　　六是对于获取临时用地，不要另辟蹊径（比如拉关系），而是要掌握好、用好现有政策。

　　一段时间，涉及矿山土地复垦与矿山地质环境恢复治理的规定比较多，涉及到土地、环保、林业、水利等多个部门，规定中有重叠的地方，一些相同内容在不同规定中甚至是矛盾和打架的地方。重新组建自然资源部以后，《土地复垦方案》和《矿山地质环境恢复治理方案》有望合二为一，新规将遵照简政放权，相关原则不减的精神，企业缴纳的土地整治费用可以支取用于相应的恢复治理。

　　（六）健全资源开发收益分配机制

　　追求包容、共享、和谐的矿业发展核心价值。有关方面正在实施资源惠民工程，健全完善资源开发收益分配机制，进一步向原产地倾斜，并在探索开展贫困地区资源收益改革，对原住居民进行补偿。

　　同时，倡导企业履行社会责任，建立和谐矿区，构建矿山与矿区群众利益共享机制，鼓励矿山企业投资当地社会公益事业，增加当地民众的获得感。

　　（七）加快矿业国际合作的制度建设

　　进一步促进合作交流，深化矿产勘查开发国际合作，需要透明稳定的矿业政策。有关部门正在制定或完善有关鼓励外商投资中国矿业的政策、法规，积极落实自由贸易试验区及相关双边、多边自贸安排，探索建立准入前国民待遇加负面清单管理制度，放宽投资领域，简化投资程序，为外商投资矿业创造良好环境。

　　同时，有关部门正在就矿业领域管理政策、技术标准、行业规范等方面与各国加强交流对接，以消除矿业权市场、矿业投融资、矿业品贸易、环境准入、劳动用工等方面不同程度存在的“玻璃门”现象，反对贸易保护主义，降低制度性成本，推动矿业投资自由化、便利化，为矿业国际合作提供制度保障。

　　需要指出的是，当前，我国的矿业在总体上而言是大而不强，同时，长期积累下来的矿业体制机制僵化、资源约束趋紧、生态问题突出、民生诉求增多等矛盾和问题日益凸显，传统的发展模式已不可持续。

　　在经济发展进入新常态，中央已将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，并提出建设“美丽中国”和“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的大背景下，我们应当抓住推进供给侧结构性改革的有利契机，掌握我们矿业政策的变化，推进产业转型升级，推进绿色矿山建设，实现矿业发展方式根本性转变。同时，要把握矿业发展的新变化、新动向，推动中国矿业实现由中高速增长迈向中高端水平，形成新的竞争优势，由矿业大国变为矿业强国。