董祚继：关于新时代自然资源工作使命的思考

　阅读提示 

　　按照《深化党和国家机构改革方案》要求，自然资源部正式组建，这无疑是我国自然资源管理体制的重大变革。我们要站在历史和全局的战略高度，把握新时代自然资源工作的新任务新要求，不负重托、不辱使命。那么，自然资源部究竟担负什么职能，这些职能背后的实践基础、理论根据和法理逻辑是什么，的确值得探究。

　　自然资源涵义

　　关于自然资源的涵义，《辞海》、大英百科全书以及联合国环境规划署都给出了不同形式的定义。学者蔡运龙在《自然资源学原理》一书中提出“自然资源是人类能够从自然界获取以满足其需要与欲望的任何天然生成物及作用于其上的人类活动结果。或可认为自然资源是人类社会生活中来自自然界的初始投入”。笔者认为，这种认识应该说更加完整、准确，也符合马克思主义基本观点。按照马克思“人化自然”的观点，自然资源所指的自然物也包含了人类活动凝结的成分。自然资源根据地理特征，分为矿产资源（地壳）、水资源（水圈）、土地资源（地表）、生物资源（生物圈）、气候资源（大气圈）5大类。在学术界，又常分为可更新资源与不可更新资源。认识到自然资源是包含了人类劳动成果的自然物，就可以明确自然资源管理不仅有保护、利用的任务，还有抚育、更新、修复等责任。又如，认识到可更新资源与不可更新资源的相对性，就可以更自觉地保护和合理利用自然资源，推进差异化管理。

　　资源与环境、生态、国土的关系

　　自然资源、自然环境、自然生态是从人类福利的角度对自然进行的功能区分。其中，资源体现自然的实体功能，反映自然对于人类的直接有用性；环境体现自然的受纳功能和服务功能，与人类是客体与主体的关系；生态体现主体（包括人在内的生物）与客体（自然环境）的相互关系和协同进化功能，反映自然的存在状态。资源、环境、生态体现自然对于人类的不同功能，但都统一于自然这个整体，相互依存又相互影响。自然资源与自然环境相比既有共性，如整体性、地域性、公共性等；又有特殊性，如稀缺性、资产性、多用性等。自然资源与国土资源的内涵十分接近，若要细加区分，国土资源在范围上除包括自然资源外，还包括依附于国土的基础设施（道路、水利、港口、机场等）和名胜古迹等；国土资源的载体作用更重，自然资源的要素功能更强。从上述分析中可以看出，资源与环境、生态是生态文明建设中不同的范畴，自然资源管理在生态文明建设和经济建设、政治建设、文化建设、社会建设中都发挥着重要作用。

　　自然资源部门功能

　　自然资源是发展之基、生态之源、民生之本，自然资源部门承载三大功能：发展保障、生态保护和民生服务。改革方案强调“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草系统治理”。其中体现了三大观念：一是生态文明观念。自然资源在生态保护建设中具有源头和核心作用，加强自然资源工作是生态文明建设的应有之义。二是辩证统一观念。自然资源工作要坚持在不超越资源环境承载力前提下支持经济建设，实现发展与保护“双赢”。三是系统协同观念。生态系统是多样性与整体性的统一，由自然资源部门行使所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖草进行统一保护、统一修复，十分必要。根据以上分析，生态保护在自然资源部门三大功能中占据突出地位，是未来自然资源部门的首要功能和最大职责。

　　深入贯彻坚持人与自然和谐共生的基本方略

　　党的十九大报告强调，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”这是新时代自然资源工作的总目标、总纲领，是做好今后各项工作的根本指针和行动指南。落实这一基本方略，笔者认为需要遵循以下原则：

　　坚持尊重自然、顺应自然、保护自然。自然是人类自我形成的母体、自我完善的前提、自我发展的基础，应当摈弃做自然主人、主宰和控制自然的思想，树立人与自然是命运共同体的观念。

　　坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主。在资源开发与节约中，把节约放在优先位置，努力降低经济社会发展的资源消耗；在生态保护与发展中，把保护放在优先位置，在保护中发展、在发展中保护；在生态建设与修复中，以自然修复为主，与人工修复相结合。

　　坚持绿色发展、循环发展、低碳发展。树立绿水青山就是金山银山、保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的观念，推动形成节约资源、保护环境、改善生态的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，实现发展与保护的内在统一、相互促进。

　　坚持集聚开发、全域保护、综合整治。以资源环境承载能力为基础，统筹国土开发、保护和整治，实现集聚开发与均衡发展相协调、点上开发与面上保护相促进、节约优先与高效利用相统一，从根本上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境。

　　坚持源头严防、过程严管、损害严惩。树立自然有价、使用付费、损害赔偿理念，强化产权保护、用途管制、责任追究意识，完善激励与约束并举的利益导向机制，推进资源监管法治化、制度化。

　　坚持政府主导、企业主体、公众参与。健全市场机制，更好发挥政府的调控作用，发挥企业的积极性和自我约束作用，发挥社会组织和公众的监督作用。

　　坚持整体部署、系统设计、协同推进。强化“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念，遵循生态系统多样性、整体性及其内在规律，对陆地海洋、上中下游、山上山下、地上地下、自然生态各要素进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统自我调节、自我修补、自我平衡能力，维护生态平衡和持久生产力。

　　从世界范围看，自然资源及其管理面临资源稀缺加重、收益分配不公、利用不可持续三大挑战。西方各国在生态文明建设过程中也形成了大量经验，从自然资源制度建设来看可总结如下：用途管制是前提；产权保护是基础；利益协调是关键；资源节约是根本；综合管理是趋势；法制建设是保障。

　　与时俱进确立自然资源工作的新定位

　　结合我国社会主要矛盾变化、推动高质量发展需要和推进生态文明建设要求，建议新时代自然资源工作的定位是：建设美丽国土、促进全面发展、增进资源惠民。

　　建设美丽国土，就是要贯彻落实绿色发展理念，当好生态文明建设主力军，在建设美丽中国征程中作出更大贡献。生态系统源头保护要加大力度。科学编制国土规划，统筹生产、生活、生态空间，构建生态系统源头保护的网络体系。资源全面节约和循环利用要扎实推进。落实最严格的节约用地制度，创新资源节约利用新途径、新模式，全面实施建设用地总量控制和减量化管理。国土综合整治要全面加强。把国土综合整治与乡村振兴、区域协调、脱贫攻坚等国家战略有机结合，探索以“国土综合整治+”带动城乡融合发展、区域转型发展新模式，放大整治效应。

　　促进全面发展，就是要顺应人民日益增长的美好生活需要，更好发挥自然资源的基础支撑作用，促进人的全面发展、社会全面进步。供给侧结构性改革要有更大作为。优化存量资源配置，扩大优质增量供给，促进“三去一降一补”，推动产业转型升级和新增长点、新动能的形成。推动乡村振兴战略实施要有更大担当。积极参与乡村战略规划编制，强化乡村振兴用地保障，做好跨省域占补平衡和增减挂钩指标调剂。促进区域协调发展战略实施要有更实举措。优化国土空间开发格局，支持资源型地区经济转型发展，健全和落实人地挂钩机制。

　　增进资源惠民，就是要忠实践行以人民为中心的发展思想，发挥我国资源公有制的制度优势和政治优势，使资源开发利用更好惠及广大群众。尽职尽责完善促进房地产健康发展的基础性土地制度。加快建立与多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度相适应的住宅用地供应制度，提高租赁住房和共有产权住房供地比例。不遗余力做好资源支持脱贫攻坚工作。以深度贫困地区脱贫攻坚为重点，用好用活现有支持政策，积极创新扶贫途径，加快释放资源扶贫政策新效能。坚持不懈做好不动产统一登记工作。提升登记质量和登记效率，加快信息平台应用，丰富便民利民举措。

　　严格自然资源开发利用和保护监管

　　自然资源开发利用和保护贯穿生态文明建设“源头、过程、后果”的全过程，坚持最严格的资源保护制度、落实最严格的资源节约制度、建立最严格的生态保护修复制度，对推进生态文明制度建设具有基础性、全局性重大意义，是自然资源管理的中心任务。

　　建立自然资源集中统一管理体制是当务之急。自然资源集中统一管理，符合自然资源稀缺性、整体性、公共性、多功能的特点，符合自然资源综合管理国际大势，有利于落实生态文明体制改革要求。改革方案将国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局的职责与相关部门的规划管理、资源调查和确权登记等职责整合，组建自然资源部，这就为建立自然资源集中统一管理体制创造了良好条件。新组建的机构，将集土地、矿产、海域、水、森林、草原等主要自然资源的管理于一体，在职能上实现“五统一”，即统一调查评价、统一确权登记、统一用途管制、统一监测监管、统一整治修复。

　　加快完善自然资源保护和节约制度。资源保护和节约是保护生态环境的首要之策。针对重开发轻保护、重数量轻质量、资源利用仍然粗放等突出问题，要完善和落实最严格的资源保护和节约制度，包括落实耕地保护和占补平衡制度，健全草原、森林、湿地保护和占用补偿制度，建立生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三线”管控制度，创新节水、节地、节矿机制，完善建设围填海制度。

　　着力建立国土整治生态修复制度。改革方案将“统筹山水林田湖草系统治理”和“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”写进了自然资源部的组建要求，因此，生态修复和系统治理无疑是自然资源部门的基本职能，而国土整治是生态修复的重要平台，是系统治理的应有之义。要遵循系统治理原则，把治地、治矿、治水、治海、治山、治草、治林相结合，统筹推动山水林田湖草综合整治修复，切实提升资源环境承载能力。

　　建立空间规划体系并监督实施

　　生态环境问题，归根到底是自然资源过度开发、粗放利用、奢侈浪费造成的，从根本上解决这一问题，就必须加强自然资源监管，特别是实施全域国土空间用途管制，以统一、协调、权威的国土空间规划为依据建立空间规划体系，推行“多规合一”并监督规划实施。这是此轮自然资源管理体制改革的最大突破，也是未来自然资源部门的重要职责。

　　改革方案理顺了两大关系：第一个是用途管制与空间规划的关系。从法理基础看，空间规划既是用途管制的基本依据，也是用途管制的重要手段，二者密不可分；从规划理论看，自20世纪八九十年代起，弗里德曼等一些学者相继提出“以行动为中心”的规划观，以此取代“以政策为中心”的经典规划模式，着力解决规划编制与规划实施脱节问题；从各国实践看，空间规划活动都是包括资源调查、规划编制、规划实施、执行监管在内，是一个前后相继、信息反馈的持续过程，不可分割。改革方案将用途管制与空间规划职责都赋予自然资源部门，使规划编制、实施、监管成为统一的整体，为落实用途管制奠定了基础。

　　第二个是各类空间规划之间的关系。目前，在我国土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划等几类主要空间规划中，主体功能区规划处于战略地位，但规划法制基础薄弱，理论和实践尚不够成熟。这次改革方案将以上几大类规划统一到自然资源部门，为建立统一、协调、权威的空间规划体系，推进“多规合一”，扬各规之长、避各规之短，创造了重要条件。未来宜以主体功能区战略为基础，以国土规划为主体，建立自上而下逐级控制、总体规划与专项规划相互促进、基层土地利用规划与城乡规划等有机融合的空间规划体系。

　　切实履行全民所有各类自然资源资产所有者职责

　　改革方案把解决自然资源所有者不到位问题作为重要考量，赋予自然资源部“履行全民所有各类自然资源资产所有者职责”，这也是此轮改革的亮点之一。总体上看，改革方案贯彻了“按照所有者和监管者分开”“一件事情由一个部门负责”的原则。一方面，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建统一行使所有权的机构；另一方面，组建国家林业和草原局，由自然资源部管理，主要负责监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护，管理国家公园等各类自然保护地等。这样安排，既有利于解决自然资源所有者不到位问题，又较好处理了统一管理与专业管理的关系。

　　健全自然资源资产监管体制，目标之一是划分自然资源资产所有者的权利与自然资源管理者的权力，解决“运动员”与“裁判员”一身二任的问题。但是，自然资源与自然资源资产毕竟是同一自然空间的不同属性，空间用途管制影响乃至决定了自然资源资产价值；从减少管理成本、提高行政效率看，自然资源监管与自然资源资产管理也需要统一调查评价、协调监管政策。改革方案充分考虑了这一实际，没有将自然资源资产管理与自然资源监管完全分开，而是设立国家公园等自然保护地管理机构，由自然资源部管理，未来还有望在自然资源部内设负责全民所有自然资源资产监管的机构，从而通过建立内部分工负责机制，实现相互监督、相互促进。

　　设立全民所有自然资源资产监管机构是一项全新的探索，该机构代表国家对属于全民所有的自然资源资产统一行使所有者权利，保障全民所有自然资源所有权有效实现，确保资产保值增值，有必要赋予其负责全民所有自然资源资产的出让、出租、入股、抵押等职能。同时，要处理好直接行使所有权与委托部门、地方代理行使所有权的关系，处理好管理全民所有自然资源资产与维护集体所有自然资源资产权益的关系。

　　加快自然资源统一调查和确权登记

　　改革方案将土地、矿产、海域、水、湿地、森林、草原等资源调查和确权登记职责集中到自然资源部，为解决长期困扰资源管理的政出多门、标准混乱、重复调查、权籍不明等问题夯实了基础，是自然资源集中统一管理的重要标志。

　　统一调查评价是自然资源监管的重要基础性工作。统一标准是前提。要统筹制定各类自然资源调查标准，统一资源分类、坐标体系、空间数据和测绘规范，形成自然资源“一张图、一套数”，全面、准确掌握我国自然资源“家底”。统一指标是核心。要统筹确定全国性基础调查与专项调查的任务，统一调查的数量、质量、生态、分布、权属、利用状况等内容要求。统一平台是保障。要统筹建立资源调查和监管信息共享平台，统一信息获取、存储、加工、发布和更新机制。统一评价是方向。要在统一调查基础上，结合空间规划的统一编制和实施，统一开展资源环境承载力评价，建立资源环境监测预警机制。

　　自然资源资产产权的有效保护是生态文明制度建设的基础，也是经济社会持续健康发展的基石。要以统一确权登记为基础，加快建立健全归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格、监管有效的自然资源资产产权制度。一是加快确权，坚持资源公有、物权法定，清晰界定各类自然资源资产的产权主体，依法合理调处重大权属纠纷。二是加快登记颁证，在不动产统一登记基础上，推进水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间的统一确权登记，实现登记机构、依据、簿册和信息平台“四统一”。三是加快权利体系建设，建立自然资源产权体系，制定权利清单，在符合规划和用途管制的前提下，赋予各类使用权转让、出租、抵押、继承、入股等权能。四是严格保护权利人合法权益，平等对待、公平保护自然资源使用权主体，完善产权争议调解处理制度，构建自然资源损害赔偿和权利救济机制。

　　深化自然资源有偿使用制度改革

　　自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的核心制度之一，是自然资源资产产权制度改革的重要内容。改革开放以来，我国全民所有自然资源资产有偿使用制度逐步建立，在促进自然资源保护和合理利用、维护所有者权益方面发挥了重大作用，但仍然存在有偿使用覆盖面不足、有偿方式单一、价格形成机制不合理、收益分配制度不完善、监管不到位等突出问题。深化自然资源有偿使用制度改革，是自然资源部门的重要任务。

　　2016年底，国务院发布《全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，提出“除国家法律和政策规定可划拨或无偿使用的情形外，全面实行有偿使用”，并对完善国有土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、海域海岛等有偿使用制度进行了全面安排。要以组建自然资源部为契机，把改革全民所有自然资源资产有偿使用制度，与改革自然资源产权制度、国土空间用途管制制度、自然资源资产管理体制、资源税费制度、生态保护补偿制度等相结合，并与公共资源交易平台建设、自然资源资产清查核算等相衔接，加大工作力度，推动相关改革措施尽快落地。

　　建立城乡统一建设用地市场，也是深化自然资源有偿使用制度改革的重要组成部分。除推进农村土地制度改革三项试点外，落实农村宅基地“三权分置”和城镇“多主体供地”也是当前重大改革任务。宅基地“三权分置”，实质是在保持农村土地产权关系基本面不变、保障农村社会结构稳定的前提下，激活沉睡的农村土地资产，将有力地推动城乡要素自由流动和平等交换。城镇“多主体供地”，实质是将供地由政府单一渠道改为政府、企业、集体多个渠道，适度放开土地一级市场，着力激活土地二级市场，既是推动城镇土地市场化配置的根本要求，也是建设城乡土地统一市场的必由之路。

　　着力推进自然资源管理能力建设

　　适应自然资源集中统一管理的新形势新要求，必须把能力建设摆到突出位置，重中之重是加强自然资源法治建设和科技创新。

　　生态法治是生态文明制度建设的国际趋势，推进生态法治必须加强自然资源法治建设。当务之急，是按照绿色发展、预防为主、权责对应、公众参与原则，加强自然资源管理制度建设立法。重点制定完善自然资源开发保护、空间规划、自然资源资产产权、国家公园、生态保护修复等方面的法律法规，为生态文明体制改革提供法制保障。

　　科技创新是自然资源事业发展的最大动力，是自然资源管理质量变革、效率变革的根本支撑。一方面，要加快“三深一土”科技创新工程实施，争取在改革举措破局上有更大作为，在重大创新任务落地上有实质进展。另一方面，要结合新角色新定位，拓展研究领域，加大创新力度，如加强自然资源生态过程研究、推动自然资源生态价值统一核算、实施山水林田湖草系统治理工程、全面建设智慧城市智慧海洋智慧国土等，切实提升自然资源管理能力和水平。