安徽地勘单位分类改革调查

    作为安徽省事业单位分类改革的试点，安徽省地勘单位走入了3年过渡期的最后一年。近日，国土资源部地质勘查司联合中国国土资源经济研究院专程赴安徽省开展地勘行业改革发展专题调研，先后与安徽省国土资源厅、地矿局、煤田局、华东冶金地勘局及其所属单位座谈交流，详细了解在一系列具体配套政策扶持下的地勘单位分类改革进程，并就地勘行业改革发展有关问题进行深入探讨，直面该省乃至全国地勘单位在分类改革中的问题和困惑。 

　　“三大局”局机关及所属单位分类划定，改革实施意见和配套措施相继出台

　　随着我国经济进入新常态，安徽省地勘单位也进入产业经济转型升级、矿业开发深度调整、矿产勘查由快到缓、分类改革持续推进的“四期叠加”阶段。

　　安徽省国有地勘队伍主要有省政府直管的地矿局、煤田局及华东冶金地勘局（以下简称“三大局”），以及国土资源厅管理的化工地质勘查总院。

　　2011年3月，国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，标志着全国事业单位分类改革正式启动。2013年，安徽省人民政府印发《关于分类推进事业单位改革的实施意见》。2014年，安徽省编办分别印发文件对“三大局”及所属事业单位进行类别划分和机构编制调整。

　　从分类情况来看，“三大局”局机关及局属专业型地勘队伍基本划为公益一类事业单位，共16个；而局属综合类地勘队伍及局属院校则大多划为公益二类事业单位，共24个。

　　在明确事业单位分类基础上，2014年，安徽省政府办公厅印发《关于分类推进地勘单位规范管理和深化改革的实施意见》；2016年，安徽省财政厅先后印发《关于省级事业单位分类改革后财政补助政策的通知》和《关于进一步加强地勘单位财务及国有资产管理的通知》等文件。从一系列配套政策来看，安徽省地勘行业分类改革后的主要措施有五个方面：

　　一是分类人事管理制度。地勘单位实行编制总量控制，只减不增。公益一类地勘单位在审批编制内设岗，现有空编主要用于从事基础性、战略性地质勘查任务的单位引进高层次紧缺人才；公益二类地勘单位在备案编制内设岗，并赋予其灵活的人事管理权。

　　二是差异化的财政补助政策。公益一类地勘单位根据正常业务需要，提供相应经费保障，在职人员和离退休人员经费按核定的标准据实补助，平均9万元左右；公益二类地勘单位事业发展经费按编制内实有在职人数和年人均4.5万元标准，以项目支出形式补助，通过政府购买服务方式支持，2018年开始，按公益二类事业单位相关政策补助。

　　三是明确对外投资行为。公益一类单位一律不得新设对外投资，不得直接从事具体的生产经营活动。公益二类单位对外投资须进行可行性论证和集体决策，经主管部门审核，报省财政厅批准，重大投资须报省政府批准，原则上不得进行跨行业投资。地勘单位一律不得新上房地产项目，并逐步压缩、剥离房地产等与主业无关的业务。

　　四是全面推进事企分开。地勘单位与所办企业，在全面清产核资、明晰产权的基础上，实现人事、财务、资产管理等完全分开。公益一类地勘单位举办的企业通过划转、出售、改制等方式逐步与举办单位脱钩。地勘单位工作人员不得在所办企业兼职兼薪。

　　五是收支两条线。地勘单位依法取得的国有资产收益必须纳入部门预算。公益二类地勘单位原则上不得进行跨行业投资，严格控制非主业投资。公益二类地勘单位通过合作方式取得的矿业权投资收益，其税后收入应及时、足额上缴省财政专户，实行“收支两条线”管理。

　　投入减少、“权责”不匹配、延伸产业参与度不够，改革过渡期后地勘单位出现新问题

　　虽然有一系列配套政策和规定，但安徽在地勘单位分类改革过程中，也不可避免地存在一系列问题：

　　——职能定位不到位，公益一类地勘单位面临“无事可做”的窘境。

　　分类改革之前，地勘单位都有明确的职能定位，分类改革之后，相关政策文件均没有根据不同类别的地勘单位赋予职能。随着分类改革的深入，财政预算改革等配套措施陆续出台，地勘单位“权责”不匹配的矛盾日益显现，其中公益一类地勘单位尤为突出。

　　国家和省里相关政策文件要求，公益一类事业单位既不是政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务，并且要强化公益一类地勘单位的公益属性，通过划转、出售、改制等方式，实现地勘单位与所办企业脱钩。另外，公益一类地勘单位一律不得新设对外投资，不得直接从事具体的生产经营类活动。简单地说，公益一类地勘单位要提高公益性职能，以后不允许办企业、搞投资，不准参与政府和市场购买服务。今年年底，安徽省分类改革3年过渡期即将结束，在当前的政策条件下，2018年开始安徽省内公益一类地勘单位将陷入“无事可做”的尴尬境地。同时，由于前期分类缺乏科学的论证，公益一类地勘单位规模和比重都比较大，可能会造成公益一类地勘单位生产力浪费。

　　——过渡期较短，公益二类地勘单位未来几年压力较大。

　　从“三大局”近年来的营收情况看，3年过渡期有些不够。地勘单位是安徽省事业单位分类改革试点，地质勘查实行3年过渡期（2015~2017年）支持政策，过渡期财政事业费投入较改革前不降低，从2018年开始按公益二类事业单位政策补助。公益二类事业单位，事业经费按编制内实有在职人数和年人均4.5万元标准。按照规定，从明年开始，安徽省公益二类事业单位的财政事业费将降为人均4.5万。安徽省“三大局”共有23个公益二类单位，职工总数超过1.7万人，其中在职职工近8000人，在职职工财政事业费将减少3.6亿元。2012年以来，“三大局”对外创收、结余与收益逐年下降，结余与收益从最高的2.7亿元下降到2015年2.1亿元，每年将有1亿元左右的缺口。

　　同时，按照政策规定，公益二类地勘单位原则上不得跨行业投资，这意味着公益二类地勘单位只能今后通过地勘市场创收弥补财政补助不足的缺口。在当前地勘经济低迷、国内商业性地勘市场还不成熟的背景下，公益二类地勘单位将面临生存困难。

　　——部分地勘单位还没适应新的政策，影响了改革发展进程。

　　一方面，适应公益一类地勘单位的绩效考核机制还没形成。政策要求，公益一类地勘单位要事企脱钩，职工工资水平按照不高于当地公务员津贴补贴平均水平确定。由于新的绩效考核评价机制还没有形成，公益一类地勘单位职工工资差距不大，现在出现了职工工作积极性不高、干劲不足的问题。

　　另一方面，公益二类地勘单位政策限制太死。政策要求，公益二类地勘单位要事企分开、收支两条线，事业身份职工在单位所办企业兼职不得兼薪，因此，具有事业编制的职工到企业工作的积极性不高。目前，公益二类地勘单位所办企业的骨干人员大多是事业编制，因此后续这些企业将面临严重的人才流失问题。

　　——多数地勘单位业务范围太广，但地勘相关延伸业的参与度不够。

　　20世纪90年代开始，由于行业发展进入低谷，地勘单位开始尝试多种经营，进入新的领域，如房地产、桩基等。当前大多数地勘单位主要业务已经脱离了地勘行业，主要收入来源也不都来自于地质勘查。例如2016年，安徽省地矿局、华冶地勘局和煤田局经营收入分别为50.1亿元、21.1亿元、26.9亿元，其中地勘收入比例分别为5.9%、4.5%、14.6%。同时，尽管地勘单位业务多种经营涉及领域较广，但以地质勘查技术为基础的业务参与度并不高，比如支撑经济社会发展的生态文明建设、城市地质、农业地质等相关领域发展较慢，还没有起到基础性、先行性的主力军作用。

　　主管部门引导、提升质量与效率、抢抓发展机遇，地勘单位分类改革任重道远

　　安徽省地勘单位分类改革已完成分类工作，并全面进入过渡期和改革发展的关键阶段。调研组认为，政府部门应加强指导，不断完善配套政策，地勘单位围绕供给侧改革、生态文明建设及城市建设发展，提升地质勘查质量和效率，发挥好地质工作的基础性、先行性的作用，积极服务国家和地方经济社会发展。

　　第一，加强指导，引导地勘单位改革发展。作为业务指导部门，建议国土资源厅协助地勘单位争取分类改革配套政策支持，并组织研究地勘工作的发展方向和需求重点，引导地勘单位改革发展。同时，地勘单位应主动配合国土资源厅研究省内当前及未来地质工作的发展方向和重点领域，分析评估省内矿产勘查、生态文明、防灾减灾以及新型城镇化、工业化、农业现代化和重大工程建设的地质工作需求，研究制定省级地勘行业发展战略规划，引导地勘单位分类改革和升级发展，推进地勘行业可持续发展。

　　第二，尽快明确职责定位，促进公益性地勘单位稳定发展。建议省政府、国土资源厅和地勘单位加强沟通，结合地区经济社会发展现状及趋势，协同研究省内地质工作的需求，尽快明确公益类地勘单位的职能定位，尤其是要尽快研究明确公益类地勘单位职能。公益类地勘单位应主动与政府沟通交流，抓住机遇，主动作为，结合自身技术特点和优势，围绕政府管理职能很好地向社会、向政府管理提供足够的公共产品和技术支撑，积极争取公益职能。尤其是不在省会城市的公益一类地勘单位，应加强与当地政府的联系沟通，重点在农业地质、生态文明建设、城市建设等方面积极争取公益职能。

　　第三，适当延长过渡期，帮助公益二类地勘单位平稳过渡。在当前地勘经济下滑形势下，过渡期后降低公益二类地勘单位财政事业费，大部分单位将面临巨大的财政压力，地勘单位应主动争取延长过渡期。建议国土资源部门从行业服务、队伍发展的角度，协助地勘单位争取延长过渡期2~3年。在过渡期内，各局要统筹协调，协调把公益一类地勘单位所办企业转给公益二类地勘单位管理，并支持公益二类地勘单位所办企业在过渡期内加快发展，为市场化奠定基础。

　　第四，地勘单位应主动应对改革，深入做好基础性工作。地勘单位应认真学习领会国家和省内改革政策方针，吃透、吃准政策精神，调动各个方面支持改革、参与改革的积极性。公益类地勘单位要尽快研究制定适合自身单位的绩效考核评价机制，公益一类地勘单位要调动职工工作积极性、维持队伍稳定；公益二类地勘单位要促进单位的市场竞争力，激发员工积极性，加快转变思想，适应市场化发展需求。另外，对于一般性改革，如养老保险、离退休等，要考虑自身的特殊性，积极争取政策支持。对于内部改革，如深化收入分配、劳动用工、项目管理等都要在政策允许范围内进行。

　　第五，紧抓改革机遇，拓展业务领域。新一轮产业革命正在孕育，高技术产业、战略新兴产业迅猛发展，对新能源、新材料的矿产资源需求不断增长，为地质找矿开辟了新空间；生态文明建设对土地资源、地质环境、地质灾害调查评价、监测的要求越来越高，地理信息技术的需求也不断上升，为地质服务工作拓展了新领域；皖江经济带、城市规划等都对新形势下拓展工作领域、提升事业职能提供了广阔的空间和潜力。地勘单位要牢固树立“大地质、大资源、大生态”观，不断拓展地质服务业务范围，保持地质工作稳步增长，提升以地质工作服务经济社会发展和生态文明建设的支撑能力和力度。