建筑垃圾加强“法制化”才能实现“资源化”

不久前，一则郑州生态园被建筑垃圾蚕食的消息引起社会各界关注。据悉，在河南郑州市邙山生态园中，每至深夜，就有大量渣土车，满载建筑垃圾，往生态园中山沟里疯狂倾倒，一处百亩面积、几十米深的山沟，不到一个月被填平，树木遭到“灭顶”掩埋。

事实上，像这种随意倾倒建筑垃圾的现象在其他地方也不是个案。有专家认为，要解决建筑垃圾倾倒问题，不仅是要找到好的建筑垃圾处置办法——将建筑垃圾进行资源化处置，更重要的是将建筑垃圾资源化纳入法制化轨道，从顶层设计上解决建筑垃圾资源化行业无法可依，执法不严、监管缺失的乱象。

“垃圾围城”现象严重

随着我国经济社会不断发展，新型城镇化建设进程继续向前推进，在城市规模的扩大中，城市建设过程中因拆迁、新建、装修等产生了大量的建筑垃圾。

据统计，每1万平方米建筑的施工过程中，会产生建筑垃圾500~600吨，而拆除1万平方米旧建筑，将产生7000吨~1.2万吨建筑垃圾。我国建筑垃圾数量已经占城市垃圾总量的30%以上。不仅如此，据保守估计，未来十年，我国平均每年将产生15亿吨以上的建筑垃圾。预计到2020年，建筑垃圾将达到26亿吨，2030年更将达到73亿吨。

建筑垃圾数量惊人，但对其处置的方式却仍以堆放和填埋为主。但长期的堆放和填埋，建筑垃圾中的有害物质通过垃圾渗滤液将对土壤等产生严重的污染。露天堆放的建筑垃圾在高温、日照等作用下发生分解，产生粉尘和有害气体，对空气也造成了污染。

有研究表明，我国每年产生的建筑垃圾中露天倾倒的部分需要占用1.5亿平方米土地，填埋的处置方式也占用了相当的土地资源，不仅占用大量土地甚至耕地资源，更不利于城市绿色可持续发展。

而有调查显示，目前我国建筑垃圾产业处置建筑垃圾的方式仍旧停留在传统的现场移动设备处置和填埋的处置方式，总体资源化率不足5%，并且未资源化部分还产生了二次污染。令人心痛的“深圳滑坡事故”就是因为建筑垃圾不当处置造成的。

建筑垃圾的“资源化处置”势在必行

建筑垃圾随意填埋会污染土壤和地表水、地下水，海洋填埋会污染近海，残存热值使得局部海洋温度增加，对近海养殖造成破坏。此外，建筑垃圾混入生活垃圾中后，还会由于其刚性和惰性，对生活垃圾处理前端分选设备造成损害、占用处理设备空间、耗用能源，对末端产品回田入土资源化应用造成麻烦，必须增加一道末端再分拣工序，提高了成本。因而必须采用资源化的方式，将“垃圾”属性转换为“资源”属性，实现变废为宝。

而在海绵城市的建设中，建筑垃圾再生产品也发挥着相当的作用。有些再生产品的性能甚至优于天然产品。

以骨料为例，据介绍，有些天然骨料的吸水性不如再生骨料，建筑垃圾再生骨料的蓄水系数是天然骨料的两倍以上。可以充分发挥再生骨料的这一优势，利用建筑垃圾生产用于海绵城市的蓄水材料，以缓解城市下水道的排放压力，减少城市内涝。

我国建筑垃圾资源化缺乏法律规制

目前，我国建筑垃圾管理立法主要有《城市市容和环境卫生管理条例》(1992年)、《清洁生产促进法》(2002年)、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(2004年修订)、《城市建筑垃圾管理规定》(2005年)以及一些地方性立法。此外，《循环经济促进法》《排污费征收使用管理条例》等法律法规也涉及建筑垃圾的管理问题。

但是，我国目前建筑垃圾资源化相关立法还处于初级阶段，虽已初步体现出循环经济的思想，但在法律规制中还存在立法理念相对滞后、立法体系不健全等问题，在法律实施中还存在监管机制不协调、管理机制不完善、责任制度不合理、激励制度不健全以及参与机制不完善等问题。

在立法理念上，目前，我国建筑垃圾立法理念主要从“防止污染环境”“保障城市市容和环境卫生”为目的，对于建筑垃圾的循环利用重视程度不足。如：《城市建筑垃圾管理规定》是有关建筑废弃物的专门性规章，却以“保障城市市容和环境卫生”为主要立法目的。

在立法体系上，没有形成全面、专业化的建筑垃圾处置法律法规体系。不同层次的建筑垃圾资源化立法，存在着国家法律、行政法规和部门规章的区别，《城市建筑垃圾管理规定》是我国仅有的一部关于建筑废弃物的专项立法，但该规定只是一个部门规章，在效力层级上有些偏低。

在具体管理制度上，还存在监管部门权责不清、管理制度不完善等问题，如：目前我国涉及建筑废弃物管理的部门主要有建设部门、城管部门、环保部门、公安交通部门等。但由于牵涉部门多，权责不清，致使“管理上存在盲点，职能上缺乏连贯。纵观我国现有的建筑垃圾资源化利用法律制度，主要包括建筑垃圾资源化利用的生产者责任延伸制度、管理制度、公众参与制度、激励制度等。但在实践中，由于缺乏与建筑垃圾资源化利用法律制度配套的实施细则和标准，建筑垃圾资源化之路还在披荆斩棘。

相比发达国家，无论是全国性立法，还是地方性立法，我国建筑垃圾立法还是有不少差距。发达国家建筑垃圾资源化立法将可持续发展确立为环境保护立法的指导思想，在建筑垃圾资源化的立法结构上，层次清晰，结构严密，形成了比较全面的法律体系。以日本为例，日本形成了由以《环境基本法》为基础，以《推进形成循环型社会基本法》为综合法，以《容器和包装物的分类收集与循环法》等为单项法构成的完备的循环经济立法体系。并配以具体贯彻落实循环经济的法律制度。

法制化是破解建筑垃圾处置难题的根本途径

我国现阶段对建筑垃圾的处置方式很单一，95%左右的建筑垃圾采用填埋、堆放的方式，只有5%经过了简单处理，例如破碎后多数做成再生砖或者是用作铺路的填充材料等。而目前我国部分企业已研究出实现建筑垃圾资源化率100%的技术，技术不是建筑垃圾资源化的制约因素。

虽然各部委也出台了涉及建筑垃圾处置利用相关的政策，但现行法律更多关注的是建筑垃圾造成的环境污染及对市容市貌造成的影响。实现建筑垃圾资源化，需要建设施工单位、建筑建材行业、环保部门、建筑垃圾排放监管部门等多个部门通力协作，但由于我国相关的法律法规体系尚未真正建立起来，建筑垃圾处置以及资源化道路依旧任重而道远。

目前，建筑垃圾资源化之所以举步维艰在于法律和制度约束层面。把建筑垃圾资源化纳入法制化轨道将有效提升建筑垃圾资源化水平。

法律是国家制定或认可的、并由国家强制力保证实施的行为规范。法律规制能为建筑垃圾资源化提供坚实的保障。

只有将建筑垃圾资源化纳入法制化轨道，建立起全面系统、平衡协调、权责明确的法律规制体系，才能真正实现建筑垃圾“变废为宝”，提高建筑垃圾资源化水平，推动循环经济的发展。

专家观点：

全国政协委员朱专兴是一名法律工作者，他从自己的专业出发，提出了推动建筑垃圾资源化产业向前发展的建议。

“我觉得，国家应当出台建筑垃圾处置和利用的相关法律法规”朱专兴说，“在条文中明确政府在建筑垃圾处置方面承担相应责任。在具体的条款中，也要明确建筑垃圾应当采用资源化的处置方式，但由政府管理，企业运作，同时，政府要给予资源化企业相应的支持与补贴，在投资等方面给予一定的优惠政策。”

“更重要的是要在法律法规中写明处罚条款。对于不执行相应法律法规的单位和个人，按照相关规定进行处罚。用法律的力量来推进建筑垃圾资源化产业的发展。”