国土资源部第68号令、第69号令解读

从准备用地预审材料到获得预审批复，再到建设项目组卷报批、完成供地，没有一两年时间，一个建设项目很难获得批准开工建设。长期以来，土地审批制度存在的一些问题让项目建设单位有点疲惫，也让管理者有点无奈。

这种局面将很快被打破。11月29日，国土资源部部长姜大明一天之内签署第68号、第69号两个部令，修改完善《建设项目用地预审管理办法》和《建设用地审查报批管理办法》。国土资源部政策法规司司长魏莉华在解读时指出，此次修改旨在回归《土地管理法》关于审批制度的功能定位，推进简政放权、放管结合和优化服务，实现土地审批权责一致。

落实中央“放、管、服”要求，方便行政相对人

我国土地审批制度以土地用途管制为基础，而预审和建设用地审查报批则是实施土地用途管制的重要手段。1999年，国土资源部颁布实施了《建设用地审查报批管理办法》；2001年，颁布实施了《建设项目用地预审管理办法》。两个部门规章对于加强土地管理、落实土地用途管制发挥了重要作用。对这两个部门规章，各级国土资源主管部门及交通、水利、能源等领域的项目建设单位工作人员并不感到陌生。

但是，一些建设单位反映，在建设项目用地审批过程中，“预审”花费的时间过多。从开始准备预审到国土资源部批复完成，一般需要半年以上，完成项目立项、初步设计之后，组织用地报批也至少需要半年或一年以上时间。

国土资源部调查分析认为，在用地审查的各个节点上，各级国土资源主管部门基本能在规定时限内完成审查。“问题出在组卷时间和流程上。要求提供的材料多、准备时间长、重复审查严重，拉长了用地审批的整体周期。”魏莉华表示。

按照党中央、国务院“简政放权、放管结合、优化服务”的改革要求，国土资源部此次在简化审批手续、提高审批效率方面作了多次改进。

魏莉华指出，两个规章的修改主要是以“改进优化审批、方便行政管理相对人”为导向，减少重复、简化内容、优化流程，实现建设用地审批“材料简化、时间缩短、效率提高”。

“放”要有力，“管”要有效，“服”要便捷。根据两个部令，对保留的审查事项，严格审查把关；对简化的审查事项，明确监管措施，提升监管能力，确保不因简化审查内容产生新的问题；推进网上报件，实行报件文本格式标准化，降低报件难度，最大程度方便行政管理相对人。

当然，这次修改是在《土地管理法》框架内进行的，不涉及土地管理法定审批权限的调整。

明确不同审批功能定位，各审查环节减少重复

“这次改进优化可以概括为几句话，即系统梳理、减少重复，明确定位、突出重点，统筹衔接、强化协同。”魏莉华表示。

系统梳理，减少重复。根据两个部令，对于用地预审和报批各审查环节进行系统梳理，各归其类、各自把关，减少前后、上下重复审查。对保留的审查内容尽量合并简化，对只需形式性审查的不再作实质性审查。在全流程管理前提下，调整优化审查时序，切实提高审查效率。

明确定位，突出重点。《土地管理法》确立了包括用地预审、农用地转用、土地征收审批组成的土地审批制度体系。按照《土地管理法》规定，用地预审重点对项目立项阶段选址、用地规模、土地使用标准进行把关；农转用审批重点对土地利用总体规划的实施情况进行把关；征地审批重点对补偿标准和安置情况进行把关。在实践中，不同审批之间存在功能趋同的现象。在此次修改中，力图回归审批的“功能本位”，在预审阶段，不再要求建设单位对补充耕地方案、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金安排情况进行说明。在建设项目审查报批环节，则重点对征地补偿安置、耕地补充情况等内容进行审查，同时将叠加在土地审批功能之上的其他管理业务，比如矿产资源压覆、地质灾害危险性评估等工作，在确保不影响工作的前提下，与土地审批适当分离。

统筹衔接，强化协同。根据两个部令，在用地预审环节取消的审查内容，将在用地审批环节重点审查。对建设项目用地预审机关和农用地转用、土地征收审批机关层级不一致以及国务院批准城市建设用地、省级政府审核实施方案等情形，两个部令要求加强各审批环节的衔接联动，既进一步提高效率，又确保审查把关到位。

以法治引领改革，把先行用地纳入法治轨道

此次两个部令的修改，一大亮点是明确了先行用地的适用范围和相关要求。

先行用地是国土资源部根据“稳增长”需要出台的一项改革用地支持政策，对保障国家重点建设项目及时用地、促进经济稳定发展、维护土地管理秩序发挥了重要作用。魏莉华表示，由于先行用地政策缺乏明确的法律依据，近几年来国土资源部的先行用地批复陆续引发了一些行政复议案件，迫切需要解决先行用地的法律地位问题。

据魏莉华介绍，关于先行用地审批是否需要保留的问题，国务院审改办曾经进行深入研究和论证，在2015年《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》中没有将先行用地作为非行政许可审批事项予以取消，而是明确将先行用地调整为国土资源部行使的政府内部审批事项，为先行用地政策提供了国务院规范性文件层面的依据。

此次修改《建设用地审查报批管理办法》，按照“以法治引领改革”的要求，在总结先行用地实施成效的基础上，专门增加规定：国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市国土资源主管部门向国土资源部申请先行用地。可以说，此次部令修改对先行用地的适用范围、申请条件、报批期限等都作出了规定，为先行用地提供了规章依据。