谈自然资源空间管理改革与创新

◆环境及环境构成要素越来越显现出“资源”属性的有用性和价值。

◆对用于公共服务、生态敏感区、具有重要战略意义的资源要有特殊的制度设计。

◆在资源富集区、资源组合优质区加大资源节约集约利用。

◆空间规划要明确禁止性、约束性内容，列出开发建设的负面清单。

“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”这是党的十八大提出的关于国土空间开发和自然资源保护利用方面的总要求。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，建立国土空间开发保护制度及建立资源有偿使用制度等进行明确。《中共中央国务院生态文明体制改革总体方案》确定，到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度等八项制度构成的生态文明制度体系。姜大明部长在2016年全国国土资源工作会议上提出，要把健全自然资源管理制度、编制实施空间规划促进国土空间开发格局优化作为重要的工作着力点。综上所述，意味着国土资源管理将向更大范围的自然资源资产管理和国土空间用途管制拓展。

我国资源国情规模大种类多，但区域分布不均，空间组合不理想

资源，或称自然资源，广义上的概念包括实物自然资源及与其相关的空间、环境，可以说涵盖了国土空间及赋存其中的所有自然存在。资源国情是一国人与自然资源关系的概括，首先指资源禀赋的基本情况和特点，其次指在一定历史阶段，资源禀赋相对人类活动、经济社会发展需要的主要优势与突出矛盾。

我国资源国情大致可归纳为：国土空间与自然资源规模大、类型多样、种类丰富；但资源的区域分布不均，空间组合不理想，人均占有量非常低，适宜开发利用的国土空间明显不足。现阶段，自然资源对经济快速发展起着重要支撑保障作用，但资源利用整体来说还十分粗放，效益不高；同时，资源环境约束日趋紧张，部分地区人类开发活动造成的生态环境恶化没有得到有效遏制。

树立新型资源观，重视资源与环境的可持续发展

随着社会的发展，人类利用资源、改造自然的手段和能力不断提升，资源利用的广度、深度今非昔比，资源为人类带来的福祉、利益今非昔比。自然资源作为一切经济社会活动的空间载体，起着承载依托作用。一切人类存在和社会经济活动，都要占据一定的空间范围，并依托于本空间及相关空间的资源供给和环境消纳。特定空间资源供给的种类、效率，环境消纳的能力、效果，对该空间经济社会活动具有重大影响。不同的空间地域，因其资源禀赋和组合不同，对各类经济社会活动的适宜性和承载能力差别较大。国土空间的开发，必须从人的需要和资源环境基础两方面考虑，受到空间资源环境承载力的约束。由此，人类必须在科学认识的基础上，树立新型资源观，对自然资源进行科学规划、开发利用和保护。

资源观是人对包括空间与环境在内的自然资源意义、重要性的总体看法，是人与自然资源关系的总结，决定着人如何利用自然资源。目前，资源赋存存量短缺、增量有限，资源开发生态环境后果显现，所有这些要求我们重新审视自然资源，树立新型资源观。

节约利用资源观。节约利用，是从资源的支撑保障角度，面对资源环境约束趋紧的现实，强调节约利用，包括在资源富集区、资源组合优质区集约利用。节约集约利用资源，提高利用效率，改善环境状况，关键在创新，要以制度政策创新，完善自然资源资产产权，优化资源开发格局，控制和削弱资源开发利用负外部性；以科学技术创新，提高资源利用效率、创造资源利用更大价值。

统筹开发资源观。统筹开发是协调发展的内在要求。主要是统筹相关资源，如干旱地区以水定地；统筹资源与环境，如湿地开发的环境代价；处理好资源开发与经济社会协调发展的几个重要关系，重点是区域协调发展、城乡统筹发展、四化同步（工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展）等的关系；统筹好资源开发利用的代际关系。

永续发展资源观。切实贯彻绿色理念，确保实现资源可持续发展、永续利用。要减少不可更新及可耗竭资源在资源利用中的比重，强化资源循环利用，促进废弃物、污染物的减量化、资源化、零排放。当代人要充分考虑后代人的需要，促进人与自然和谐共处，把绿水青山留给子孙后代。尤其是要“保存”好资源的数量、质量和多样性，维护代际公平。

开放开拓资源观。要扩大资源领域对外开放，深化资源领域国际交流合作，统筹好国内国际两个市场，积极参与资源领域全球治理。要以开阔的视野认识自然，丰富并拓展自然资源的内涵，尤其是环境及环境构成要素越来越显现出有用性和价值，具备了“资源”属性。此外，要探索自然资源的更大赋存空间以及国土空间的外延，地球深处、外太空，都可能成为资源赋存的空间。

惠民利民资源观。为保证资源开发利用惠民利民，实现资源利益共享，要设计好自然资源资产产权制度，特别是所有权派生的用益物权权利体系；要扩大公共服务的自然资源供给覆盖面，着力降低供给成本；要公平分配资源收益，让群众体会到更多获得感；要实施特殊政策，以资源助力弱势群体改善生存和经济状况。

以体制改革机制创新，促进自然资源保护与利用

笔者围绕五大新发展理念和新资源观，就自然资源资产管理领域提出有关思考建议。

健全产权制度，着力解决公平效率问题。当前，我国自然资源保护与开发利用的公平性、效率性还有很大上升空间，权利种类、各类权利主体、权能界定、权利变动机制及权利监督等都需要改革完善，以增强公平性，兼顾效率。要明晰所有权及其主体，健全使用权等权利体系；对权利主体行使权利赋予对等的责任义务，行使权利不能没有责任，履行义务也不能没有权利；要以资源保护利用的经济社会生态需要为核心，设计权利运行与变动模式，着力通过权利变动规则设计和运行，降低交易成本，增加资源保护的外部经济，减少资源开发利用外部不经济。

完善有偿使用制度，促进节约集约利用。重点应考虑以下几方面：一是资源的基础定价权在市场，价格要能够准确反映市场供求关系，政府只在市场失灵情形下发挥作用。二是资源有偿使用费要能分割为所有者权益、开发成本、生态补偿费用、税费、利润等，以确保交易各方各得其所、各担其责。三是针对国有和集体所有的资源有偿使用，建立权责对应、监督到位的委托—代理制度，避免“卖别人的资源，钱归自己支配”的制度设计，这是减少资源无效、低效供给，促进资源节约集约利用的重要一环。四是对特殊的自然资源，比如用于公共服务的资源、生态敏感区的资源、具有重要战略意义的资源等，要有特殊的制度设计。

建立空间规划体系，重在协调开发与保护的关系。资源环境承载力是资源、环境与空间三者之间综合关系的结果，是一个动态变化的过程。空间规划要在规划依据上深刻认识区域内资源环境关系，在规划安排上注重协调开发与保护关系。空间规划要明确哪些地方不能搞什么，明确禁止性、约束性内容，列出开发建设的负面清单，在此基础上再安排开发建设事项。规划中遇到的空间冲突问题，应当以法律、科学、技术和民意加以协商解决，不能靠权力干预和利益协商取代上述过程。经济利益协商与补偿当然需要，但不应作为解决冲突的讨价还价筹码。

积极参与自然资源领域全球治理体系。习近平总书记去年提出“共商共建共享”的全球治理理念。要充分发挥国际市场的资源保障作用，多方面加大改革创新力度，积极参与资源领域全球治理。首先，资源安全的视野要从国内转向世界。比如粮食安全方面，要藏粮于地、藏粮于技，多从国际市场进口粮食，把国内部分耕地资源作为战略储备。扩大我们的资源空间，留出更多国土空间用于生态建设，可有效缓解人地紧张关系。其次，以战略眼光深化资源领域国家间交流合作，以大国实力增强资源领域国际话语权，以国家意志规范中资企业在国际开发资源、拓展市场。再次，完善体制机制和政策，统筹国内国际两个市场，鼓励开拓国际市场，与资源富集国家和地区深度合作，打造资源开发利益共同体，实现互利、共赢。

（作者单位：国家土地督察西安局）