地质勘查领域之行业政策、产业政策、部门政策辨析

自改革开放以来，地质勘查领域的国家政策一直处在“碎片化”状态。不但在纵向上先天存在中央政策和地方政策衔接的非有机化，更在横向上明显存在行业政策、产业政策、部门政策组成的非系统化。

自改革开放以来，地质勘查领域的国家政策一直处在“碎片化”状态。不但在纵向上先天存在中央政策和地方政策衔接的非有机化，更在横向上明显存在行业政策、产业政策、部门政策组成的非系统化。究其缘由，从政界、学界到业界，对该领域的行业政策、产业政策、部门政策缺乏精准的理解，从而导致宏观和微观管理在一定程度上存在思路不清、责任不明、方式不定。当前，地勘行业与地勘队伍的发展与改革正处在重要的转折期，深刻认识三个政策体系的内涵与外延，对推进地勘行业的发展与改革必将产生积极而深远的影响。

　　一、行业政策、产业政策、部门政策内涵要旨与外延辨析

　　亟待辨析行业政策、产业政策、部门政策内涵与外延的基本原因是，诸多业内、外人士对这三个概念虽然能够耳熟能详，但对其认识却始终局限在谁大谁小、谁宽谁窄之上，并未从本质上进行正确的把握和准确的厘定。如此情形固然有其客观缘由。因为行业政策、产业政策面对的是同一个大系统，内涵与外延的差异是源于观察者不同的着眼点和落脚点。而部门政策面对的则是大系统中的子系统，可形象地说是承担“特殊使命”的“开发区”或“保护区”。所以，三大政策必然在诸多方面存在相似或重合。对此，只有把握其特殊规律，才能有效掌握辨其内涵和外延的基本思路和方法。

　　--行业政策。行业的概念源于原始社会的晚期、对劳动进行社会化分工的初期。行业政策亦在阶级社会的伊始便开始萌芽。行业政策针对的基本客体是生产关系，核心内容是劳动者的分工与协作。调控对象是生产关系的各个要素，或者说是以人为的政策体系。行业政策由内、外两个体系组成。内体系是调控行业内各个从业主体的权、责、利关系；外体系是调控与本行业相关、相邻行业的利益关系。其要旨是，通过现实的、相对公平的管理行为促进理想的、绝对公平的目标实现。现实的公平措施是为了激发行业的活力与效率；理想的公平目标则是为了保障行业的整体和谐与持续。

　　--产业政策。产业概念源于国家出现以后统治者对社会化生产的干预，但直至上个世纪七十年代，产业政策的概念才被广泛使用。现代产业政策是建立在市场经济体制之上，是对市场缺陷的必要补充。产业政策针对的基本客体是生产力，调控对象为生产力的各个要素。其目标是促进某一产业生产力的发展。掌控的主线是产业的投入与产出、投资与回报。核心内容体现在管理层与技术层两个方面。管理层通过发展规划实现某一产业与上、下游产业的对接；技术层通过技术规范满足某一产品的社会需求。产业政策亦可细分为产业的结构政策、组织政策、技术政策、布局政策等等。

　　--部门政策。所谓部门，其本意是一套完整的组织管理机构。所谓部门政策，是基于同一行业、相关产业的，以准行政权力为调控手段的，相对封闭的一个完整系统，是连接宏观经济与微观经济的桥梁和纽带。或者说，部门政策本身亦是行业政策和产业政策的一个重要组成部分。尽管在各种所有制国家都有部门政策的说法，但其无疑是中国特色较强的一个管理学概念。其最本质的特征是相对独立的集团利益。伴随市场经济的日趋发达，部门经济的概念呈相对淡化趋势，但某一行业的大型企业或集团公司却也表现出一定的部门经济特征。甚至在市场经济发达国家，诸多大企业也在履行部分被授权的行业管理职能。因此说部门政策与行业政策的交叉非但不可避免，甚至合情合理。总之，部门政策的要旨体现在以下两个方面：一是实现小系统与大系统的适应性；二是追求小系统本身的效率性。

　　一般来说，行业政策的基本特征是“平等”。从中央到地方必须“一竿子到底”，做到“全国一盘棋”，因为生产关系的事再小也是大事。例如“家庭联产承包”的事从来都是中央定调，不能因各个省、市、县的情况不一样就选择各自的模式。产业政策的基本特征是“开放”。在横向上，可以根据需要衍化出诸如“朝阳产业、夕阳产业以及知识密集型、劳动密集型、资本密集型等等概念和题材。在纵向上，从中央到地方的各个管理层级，可依据各自的优势资源 “八仙过海各显神通”。而部门政策的基本特征则是“封闭”。

　　总体来看，产业政策是先导，行业政策是保障，部门政策是补充。通俗地说，行业政策管的是“人”，产业政策管的是“物”，部门政策管的是“事”。行业政策的重要理论基础是政治经济学；产业政策的重要理论基础是发展经济学；部门政策的重要理论基础是管理经济学。行业政策追求的是利益均衡；产业政策追求的是战略目标；部门政策追求的是效率功能。行业政策的基本宗旨是促进产业政策目标的实现，而部门政策一般则作为实现行业政策和产业政策的重要“抓手”。三大政策体系同时隶属于中观范畴，在服务宏观经济的同时，亦指导微观经济。在现代经济社会中，行业政策、产业政策均已开始进入法制化的轨道，而部门政策则仍然处在动态调整中。

　　二、地质勘查行业政策、产业政策、部门政策的主要症结

　　时至今日，三大政策体系的制定依旧没有摆脱计划经济时期“政出一门”的窠臼。正是由于缺乏政策体系间的责任分工和相互制约，才导致各个政策体系叠加和零散的并存。

　　--行业政策。在计划经济时期，地质勘查领域没有完整意义上的行业政策。在当时的历史条件下，政府部门只需调节地勘行业从业者与其它行业从业者的利益关系，并不需要调节行业内部各个群体之间的关系。例如，通过制定野外津补贴政策来补偿和激励从业者，并且这种有限的调整方式也是通过部门政策加以实现的。从某种意义上说，当时的部门政策即相当于甚至等同于行业政策。在上世纪最后十年，公益性、商业性地勘队伍开始划分；本世纪前十年，多种经济成分的地勘企业大面积破土萌芽，制定行业政策的现实性和迫切性才开始被业内外所关注。焦点集中在公益性队伍与商业性队伍的矛盾，体制内地勘与体制外地勘的矛盾。当前，最突出的问题是，国有地勘队伍体制改革究竟是“百花齐放”，还是“江山一统”。由于没有全国统一的“行业改革指导文件”，已经属地化的国有地勘队伍呈现“一省一策”趋势，在一定程度上与“行业政策”的基本原则相冲突，如此下去不但影响改革的进程，更可能留下新的历史遗留问题。

　　--产业政策。新中国成立伊始，政府部门即制定了较为鲜明与详尽的产业政策。1956年，毛泽东主席指出：“地质部是地下情况的侦察部，它的工作搞不好，一马挡路，万马不能前行，要提早一个五年计划。”这即是一代伟人用艺术化的语言，对共和国初期地质勘查产业政策的通俗诠释。与其它产业政策相比，制定地质勘查产业政策的复杂系数相对较高，主要原因如下：一是市场需求与产品供应的不衔接。因为地质勘查生产周期长，如果按照市场信号部署地质勘查工作，等待项目竣工，就有可能由市场供给不足变成市场供给过剩。二是产品生产和产品供应的不衔接。计划在某一矿种上实现找矿突破，其工作成果很可能是证明该地区不赋存这一矿种，但却取得了意想不到的其它收获。总之，产业政策的制定一定要站得高，看得远，至少应当有十年以上的超前性。更确切地说，以市场需求信号为导向的企业不可能适应好市场竞争和生存的需要，政府部门必须以产业政策加以引导。

　　作者简介孟琪

　　摘要长期以来,对地质勘查领域的行 业政策、产业政策、部门政策的内涵与外延缺乏精准的界定,以致在政策制定与实施过程中"碎片化"明显,存在一定程度的缺位、越位、不到位现象。对此,行业 政策要突出统一性;产业政策要突出多元性;部门政策要突出适应性,