《资产评估法》实施对评估行业影响猜想

2016年7月2日，第十二届全国人大常委会第二十一次会议表决通过《中华人民共和国资产评估法》，自2016年12月1起实施。应评估师资讯编辑邀请，笔者将站在一个普通评估专业人员的角度就《资产评估法》实施后会给评估行业、评估从业人员带来哪些影响进行简要分析，供大家参考。

一、行业管理体制变化

《资产评估法》第一章第六条　评估行业可以按照专业领域依法设立行业协会，实行自律管理，并接受有关评估行政管理部门的监督和社会监督。
《资产评估法》第一章第七条　国务院有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对评估行业进行监督管理。
设区的市级以上地方人民政府有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对本行政区域内的评估行业进行监督管理。
《资产评估法》第六章第四十条  设区的市级以上人民政府有关评估行政管理部门依据各自职责，负责监督管理评估行业，对评估机构和评估专业人员的违法行为依法实施行政处罚，将处罚情况及时通报有关评估行业协会，并依法向社会公开。

法律名称虽然叫“资产评估法”，但从法的内容和记者新闻发布会上官方解读，资产评估这样的概念的内涵是广义的概念，不仅仅是指财政部门所管的资产评估类别，而是包括现在有五个部门分别管的六大评估领域，像房地产、土地、矿业权等等，是个广义的概念。即其调整内涵包括五个部门分别管的六大评估专业类别。

评估行业发展最为成熟的房地产评估、资产评估、土地评估均已依法设立了行业协会，并分别接受住建部、财政部和国土资源部指导和监督管理。由此看来《资产评估法》实施后，行业管理体制将维持现状不变。通俗点说就是“还是各搞各的、各管各的”，基本上是对现状的法律认可。

最终法律文本确定“有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对评估行业进行监督管理”，也客观上反映了改变现状的艰难。当然从长远来看，法律也明确评估行业发展转向以行业自律为主，减少不该有的行政职能和行政色彩，让行业协会与政府行政主管部门彻底脱钩这一大方向。

对于设区的市级以上地方人民政府有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对本行政区域内的评估行业进行监督管理。有的评估从业认员认为地级市也将会都设置评估行业协会，会加重会员单位的负担，这个理解是不正确的，此条款意在明确地级市的财政局、住建局和国土资源局等政府部门对本行政区域内的专业领域内评估行业进行监督管理职责，而并非指行业协会。

因此，笔者认为行业管理体制基本没有变化，仍维持“多龙治水”现状。当然相关评估师管理办法和相关评估执业准则、规范（程）修改也势在必行，但这有个过程。

二、从业门槛降低 评估人员责任重大

《资产评估法》第二章第十二条第四款明确：评估专业人员享有依法签署评估报告权利。第八条规定：评估专业人员包括评估师和其他具有评估专业知识及实践经验的评估从业人员。

《资产评估法》第四章第二十七条规定：“评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估专业人员签名并加盖评估机构印章”。第二十八条规定：“评估机构开展法定评估业务，应当指定至少两名相应专业类别的评估师承办，评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估师签名并加盖评估机构印章”。

以上法律条款旨在体现行政管理体制改革要求，放宽或降低从业人员门槛。现行无论是资产评估准则、房地产估价规范或是土地估价规程，均明确资产类评估报告和不动产类评估（估价）报告必须由两名以上对应专业类别评估师签字。未取得评估师资格或虽具有评估师资格但未登记（注册）也不具有签署评估报告权利。因此与现行管理制度最大不同在于法律明确了，以后除执业评估师外的其他评估专业人员也具有签署非法定评估业务报告，出具评估报告权利。

据此，有观点认为非法定评估业务“阿猫阿狗都能签字？”，“是个人就能出报告？”。这种观点明显是片面和错误的，是对法律条款误读。

法律规定非评估师的其他评估专业人员具有签署非法定评估报告权利，但有明确限制前提条件，即一首先签署报告人员必须加入评估机构，为评估机构从业人员并具有相应专业知识；其次其必须具有相应行业实践经验。只有满足以上两个基本前提条件的非评估师才具有非法定评估业务签字权利。

也就说评估机构内部的财务人员或人事管理人员，其虽在评估机构从业，但如其不具有评估专业知识并不具有签字权。又如评估类专业的在校学生，其虽然具有一定的评估专业知识，但其由于没有加入评估机构，因此也不具有报告签署权利。当然这还得评估监管部门和行业协会出台相应细则和办法加以明晰，但笔者认为很可能会要求只有在评估机构从事一定相关评估工作年限，并且通过相应实践考核，才能成为法律上规定的具有签署报告权利的评估专业人员。

《资产评估法》第一章第三条 涉及国有资产或者公共利益等事项，法律、行政法规规定需要评估的（以下称法定评估），应当依法委托评估机构评估。

对于法定评估业务，其要求则与现行管理要求基本相同，均需由两名以上相应专业类别评估师签署。

那么哪些属于法定评估业务呢?这是众多评估从业人员提出的疑问。

评估师资讯公众号曾经发表了“资产类评估报告不具备评估师资格的人员也可以出具？”一文，该文对于资产评估法定业务有了较为详细阐述。现摘录部分如下：

以下关于法定评估业务范围仅供参考，具体应以国家相关职能部门最终解析为准。

资产评估法定业务的产生源于国有资产管理改革的需要。为防止产权变动过程中国有资产的流失，维护国有资产权益，资产评估应运而生。1991年国务院发布了《国有资产评估管理办法》（国务院91号令），规定国有资产产权或经营主体发生变化时，必须进行资产评估。此后，《公司法》、《证券法》、《合伙企业法》和《拍卖法》等相关法律，相继涉及到了有关资产评估事宜。在相关法律、法规的规范下，资产评估的法定业务得以确定。

     此外，由于原文主要讨论范围为财政资质资产评估业务类，该文并未将房地产价格评估资质的房屋征收评估纳入考虑范畴。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）相关规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

因此，房屋征收（拆迁）评估也属于法定评估业务范畴。此外，其他评估业务对应经济行为则多为非法定评估业务。

另参考《浙价服[2011]90号文中有关“法定资产评估服务业务范围说明”》，该文件对法定资产评估业务有如下表述：

法定资产评估服务是指资产评估机构根据《公司法》、《证券法》、《企业国有资产法》、《合伙企业法》、《拍卖法》、《国有资产评估管理办法》(国务院令第91号)、《国有资产管理若干问题的规定》(财政部令第14号)（笔者注：此为部门规章，实际并非法律、法规）等国家有关法律法规规定为委托方实施下列经济行为提供的资产评估服务：
(一)以非货币资产对外投资；
(二)申请公开发行公司债券； 
(三)国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的改制、合并、兼并、分立、出售、清算、联营、股份经营，与外国公司、企业和其他经济组织或个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；
 (四)各类占有国有资产的企业和事业单位有下列行为：
1．整体或部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；
2．合并、分立、清算；
3．除上市公司以外的原股东股权比例变动；
4．除上市公司以外的整体或者部分产权(股权)转让；
5．资产转让、置换、拍卖；
6．整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；
7．收购非国有资产；
8．与非国有单位置换资产；
 9．接受非国有单位以实物资产偿还债务；
10．确定涉讼资产价值；
 (五)法律法规和国家有关规定要求的其他需要实施评估的事项。

法律放宽了从业人员准入同时，也强化了对评估专业人员法律责任 ，包括民事、行政和刑事三方面。

《资产评估法》通过之日，即有网友发出以下感叹：

@我亦是行人：“第12条第2项赋予评估人员很大的权力，但实际做得吗？如果做不到或没去做，出了问题怎么办？比如委托方提供一份假不动产证，我们没有发现，又没有去登记部门查询。”
@PengNing：“看了大法，除了发现我已经违法了之外，也没有其他了。”

这从某种情度上，可以看出法律对评估机构尤其是评估专业人员的严格要求和监管。对于评估专业人员相关法律责任具体条款如下：

《资产评估法》第十三条第四款 对评估活动中使用的有关文件、证明和资料的真实性、准确性、完整性进行核查和验证。

正如以上网友所担心，对于一些产权证明文件，评估专业人员在常规技术手段下实际无法做到对其真实性和完整性进行检查和验证。

广东省土地估价师协会曾建议将该条款相应修改为“对执业中使用的有关文件、证明和资料的真实性、准确性、完整性进行必要的审核并承担专业范围内的审查”。正是基于评估专业人员在现有条件下基本无法做到通过常规技术手段和查询途径鉴别有的评估资料的真实性的考虑，遗憾的是最终法律文件没有采纳该建议。这也给执业评估专业人员带来了重大的潜在法律风险。

《资产评估法》第七章第四十四条　评估专业人员违反本法规定，有下列情形之一的，由有关评估行政管理部门予以警告，可以责令停止从业六个月以上一年以下；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，责令停止从业一年以上五年以下；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）私自接受委托从事业务、收取费用的；
　　（二）同时在两个以上评估机构从事业务的；
　　（三）采用欺骗、利诱、胁迫，或者贬损、诋毁其他评估专业人员等不正当手段招揽业务的；
　　（四）允许他人以本人名义从事业务，或者冒用他人名义从事业务的；
　　（五）签署本人未承办业务的评估报告或者有重大遗漏的评估报告的；
　　（六）索要、收受或者变相索要、收受合同约定以外的酬金、财物，或者谋取其他不正当利益的。
　　第四十五条　评估专业人员违反本法规定，签署虚假评估报告的，由有关评估行政管理部门责令停止从业两年以上五年以下；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，责令停止从业五年以上十年以下；构成犯罪的，依法追究刑事责任，终身不得从事评估业务。
　　第四十六条　违反本法规定，未经工商登记以评估机构名义从事评估业务的，由工商行政管理部门责令停止违法活动；有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款。
　　第五十条　评估专业人员违反本法规定，给委托人或者其他相关当事人造成损失的，由其所在的评估机构依法承担赔偿责任。评估机构履行赔偿责任后，可以向有故意或者重大过失行为的评估专业人员追偿。

以上条款明确和强化了对评估专业人员的法律责任。大家有兴趣可查阅评估师资讯公众号上《评估师，刀尖上的舞者》一文，该文列举了近年来部分典型评估专业人员违法犯罪案例，从司法实践来看对于评估程序欠缺（如未到现场勘察、产权证造假未被发现）、评估值存在重大偏离市场价格（如严重高估评估对象）等问题多被司法机关判定为犯出具虚假证明罪，按本次法律规定，除被依法追究刑事责任外，还将终身不得从事评估业务。
同时，第五十条也明确了评估机构和评估专业人员给相关当事人造成损失的应共同承担民事赔偿责任。只能说戴上评估专业人员这顶“高帽”后真正成为一个“拿着卖白菜的钱，担着卖白粉的风险”的工作者。《资产评估法》就是一把悬在评估专业人员头上的达摩克利斯之剑！

三、评估机构调整势在必行 评估业务交叉执业或成常态

《资产评估法》实施将给评估机构带来重大的挑战，对评估机构，尤其是中小不动产评估资质机构的冲击不小。

《资产评估法》第七章第十五条　评估机构应当依法采用合伙或者公司形式，聘用评估专业人员开展评估业务。
　　合伙形式的评估机构，应当有两名以上评估师；其合伙人三分之二以上应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。
　　公司形式的评估机构，应当有八名以上评估师和两名以上股东，其中三分之二以上股东应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。
　　评估机构的合伙人或者股东为两名的，两名合伙人或者股东都应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。

关于评估机构的设立条件基本是以资产评估机构设立条件为蓝本，因此从设立门槛来说，对已经取得资产评估资质的机构影响最小，或者没有。但对于房地产评估资质、土地评估资质的机构来说，则大多数机构将面临不符合法律要求的公司制形式。

从目前来年，除具有房地产评估资质的一级和具有全国范围执业的土地评估资质机构，其他不动产类评估机构多数均不符合成立“公司形式的评估机构，应当有八名以上评估师”的要求。这些机构将面临要不调整为合伙制形式机构，要不只能想办法增加评估师数量，以达到法律要求成立公司制规定。

笔者认为对于评估机构设立是本次评估立法欠考虑内容之一，一方面法律要体现行政改革精神，降低行业准入门槛，但一方面对于资质取得却无形中提高了门槛。而且更让人忧心的是在行业“挂靠”现象没有得到很好治理前提下，提高机构设立门槛，增加评估师人数很可能让有的评估机构为了保住公司制形式，不得不大量增加“挂靠”评估师数量，而造成形式上评估机构好像有很多评估师，但实际从事评估业务的却是大量的不具备评估师资格的所谓“评估专业人员”。

此外，法律与评估机构相关还有如下条款，值得关注。

《资产评估法》第六章第四十二条　评估行政管理部门不得违反本法规定，对评估机构依法开展业务进行限制。

因此，笔者还有个疑问就是土地评估机构在满足公司形式设立要求后，是否和资产评估机构一样不再有执业地域范围的限制？个人认为应该是这样的，要不土地评估专业类别岂不自缚手脚？！当然，这还有待土地评估专业类别监管部门和相关行业协会进一步明确。

评估业务范围或者说评估边界是评估从业人员关注的另外一个重要内容。

《资产评估法》第一章第五条　评估专业人员从事评估业务，应当加入评估机构，并且只能在一个评估机构从事业务。
《资产评估法》第四章第二十八条　评估机构开展法定评估业务，应当指定至少两名相应专业类别的评估师承办，评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估师签名并加盖评估机构印章。

第一章第五条明确了评估专业人员只能在一个评估机构从事业务。因此，同时具备多资格的评估人员只能选择在一个具有多资质的评估机构从业或者只能选择一个资格在单资质的机构执业。

举个例子，某人同时具有资产评估师资格和房地产估价师资格，现分别在某地资产评估机构和某地房地产评估机构登记（注册），根据法律要求，则只能放弃一个，或者选择在一家同时具备资产评估资质和房地产评估资质的评估机构执业。

由于本次法律虽然明确了国家根据经济社会发展需要确定评估师专业类别。但却没有或者说无法明确各评估师专业类别对于的评估对象和边界。只是规定评估机构开展法定评估业务，应当指定至少两名相应专业类别的评估师承办。

我们都知道现状财政部门的资产评估与住建、国土部门不动产评估对于评估对象或者说边界争议甚大，资产评估师是否可以签署出具法定评估业务的单项不动产评估报告，法律并没有直接予以体现，法律只是以“相应专业类别"加以表述，资产评估师是否属于不动产评估的相应专业类别，我们不得而知，以后估计会出现“一法多表”的解读，这势必仍会产生争议。

对于非法定评估业务那自然不存在此类争议，很简单既然不具备评估师资格的其他评估专业人员都能签署评估报告，那资产评估师在成为符合具有专业知识和实践经验的条件后当然也可以从事非法定业务的不动产评估业务，反之不动产类别的评估师在一定条件下也可以从事动产、企业价值类业务，正如有的评估人员所说“资产评估师是评估师，房地产、土地评估师是评估专业人员”，当然也可以反过来说“房地产、土地评估师是评估师，资产评估师是评估专业人员”，这样的解读真是妙不可言，也令人无语。

有学者认为《资产评估法》通过实施后，原来的资产评估机构将大举进入不动产评估领域，与房地产、土地评估机构形成大混战的局面。可能也是基于此的理解。

但不管行业怎样，站在一个普通评估师、评估专业人员的角度，应该不能固步自封的在鉴证类业务中为各项经济行为背书、替人担责，靠资格和准入吃饭的日子毕将过去。唯有真正运用专业能力，向咨询和顾问的方向发展，才有真正意义上的前景。最坏的时候也是最好的机会，淘汰过剩产能，消灭恶性竞争，评估行业任重而道远。

以上内容只是笔者在通读《资产评估法》全文后的个人理解，最终还有待相关评估监管部门和行业协会进一步明确。如有不当之处，请批评指正！