菲律宾矿产资源及采矿业政策环境分析

菲律宾位于环太平洋火山带，是世界上矿产储备最丰富的国家之一。根据菲律宾矿业和地质局（MGB）的数据，该国的矿产储备位列全球第五。其中，黄金储量全球第三，铜储量全球第四，镍储量全球第五，铬铁矿全球第六。多种矿产资源仍处于未开发状态，具有较高的发展潜力。

    一、矿产储备和分布情况

    （一）主要金属矿产储量和价值。据菲律宾矿业和地质局（MGB）统计，2010年，该国金属矿储备约145亿公吨，非金属矿产储备约676.6亿公吨。全国30%的土地（900万公顷）藏有金属矿产。据菲律宾澳大利亚新西兰商会统计，菲金属矿藏估值达到1387万亿美元。金、镍和铜占总估值的75%，金占比26%，高于铜和镍。

    （二）金属矿藏分布和开发情况。据勘测，大部分矿藏位于棉兰老岛和吕宋岛。三种金属中，棉兰老岛占有金储量的70%和铜储量的62%。因为巴拉望属于吕宋群岛，吕宋岛占有53%的镍储备，同时还有大量的锌和铬铁矿。

拥有如此丰富的矿藏资源，菲律宾可以成为全球金属资源市场的最大玩家之一。采矿业可以为国家的经济增长贡献很大力量。但是，菲律宾的矿产开发十分不足。菲参议院经济规划办公室援引MGB的数据撰写报告指出，至少价值8400亿美元的金属矿尚未开发。该数字是2013年菲律宾国内生产总值（GDP）的3倍。未完全开发的矿藏包括金、铜、镍、铬铁、锰、银和铁。截止到2014年7月，探明有金属矿物储备的土地，仅有7.9%或710884公顷有开采许可。这些矿中，有些已经关闭，有些尚未开工。

    二、采矿业对国民经济的贡献

    （一）总增加值（GVA）和国内生产总值（GDP）。与巨大的发展潜力相比，采矿业对菲律宾国民经济的贡献率较低。按照现有价格计算，2010-2013年，平均总增加值为580.52亿比索，仅占GDP的0.58%。金矿开采贡献最多，同期占GDP的0.33%，镍矿第二，贡献率为0.14%，铜矿第三，贡献率为0.09%。

由于国税局将金矿开采的税收提高了7%，金矿的总增加值自2012年起出现大幅下滑，从之前的年平均值453.52亿比索下降到2012年的204.12亿比索。此后，金矿开采的总增加值保持在较低水平，仅为过去的二分之一强。

    （二）对出口的贡献。金属采矿业对出口的贡献大于对GDP的贡献。2009-2012年，金属矿产占出口总额的平均比重为4.48%，平均出口额为21.44亿美元。三年间，金属矿产出口额增长了46%。其中，铜矿贡献最大，其次是铜精矿，金矿、聚集铁矿砂和铬矿砂。

    （三）对就业的贡献。金属采矿业对就业的贡献相对较小。2009年，吸纳就业人数为16.9万人，仅占全部3300万劳动力资源的0.5%。2012年吸纳就业25.2万人，较2009年提高了49%。这与开工项目从23个增加到35个有直接关系。

    （四）采矿业收益。采矿业的收益自2009年以来实现了增长。2009年，采矿业上缴的税费达126.96亿比索。2011年，上升到222.37亿比索，较2009年提高了75%。收益的增长源于价格提升驱动下的产出增加。2012年，当世界金属价格出现下滑时，税收下降了16%，仅达到186.29亿比索。除价格下降以外，2012年颁布的行政命令79号也使采矿业的未来变得不明朗。此外，政府还通过税收改革，提高政府在采矿活动中的收益。

    中央政府收取了大部分采矿业税收。从2009到2012年，中央政府收取的税收占比为93%，地方政府仅为7%。中央政府收取的税费中，18%是BIR的特许权税，6.5%是环保部和矿业地质局收取的费用和版税等。

    三、生产数据

    2009-2013年，金属矿产出达到5122.27亿比索。金的产出值最高，达到2515.81亿比索。其他金属矿包括镍矿、铜精矿、镍硫化物、银、铁矿石、锌和铬铁矿。约87％的价值的由前三位的矿物产品，即金矿、镍矿和铜精矿产出。尽管金矿在所有金属矿中产生的价值最高，但2012年，其贡献大幅下滑。2010-2012年间，金矿的产出下降了53.6%。2013年，金价值继续下降，从2012年的327.21亿比索下降到324.41亿比索。这是由于2011年第三季度通过央行对中小矿实施7%的销售税引起的。新税实施后，中小金矿对央行的销售全部停止。其所占份额，约占到2010全年金产量的61.8%。

    四、采矿业许可和政策环境分析

    （一）许可与协议

    一是勘探许可（EPs）。勘探许可由地质矿业局局长或地区办公室主任签发。允许任何有资质的菲律宾公民或菲方控股公司（菲方股份占60%以上）或外资公司（菲方股份少于50%）在规定区域内进行各种矿产的勘探活动，但是并不附带采矿的权力。承包商最低额定股本1000万比索，最低已缴股本250万比索。如经勘探发现矿藏具有矿业开发的经济和技术可行性，持有者可提出矿业项目可行性报告，经批准后，可申请将勘探许可升级为采矿协议和融资或技术援助协议。勘探许可期限为2年，每次延期为2年，整个期限不得超过6年（非金属矿）或8年（金属矿）。2014年至今，共有36个勘探许可，覆盖区域共计14.7万公顷。36个勘探项目中，25个是金矿和铜矿。铁矿砂和镍矿各有7个和3个。

    二是矿业生产共享协议（MPSA）。要求承包商应提供必要的融资、技术、管理和人员以完成该协议，菲政府从采矿总产量中分享。所有MPSA必须向矿业局地区办公室提出申请，经矿业局局长或矿业局地区办公室领导批准可以转让。MPSA期限不能超过25年，可以续延，延期不得超过25年。MPSA期满后，由政府或其委托承包商（公共竞标中的最高标价者）经营，MPSA原始承包商有权在偿还所有合理费用后以最高标价继续取得该MPSA。在勘探期间，承包商可以全部或部分放弃合同区域，勘探结束后，必须放弃可研报告以外的面积。最终MPSA区域为：金属矿5000公顷、非金属矿2000公顷。截至目前，菲律宾共有MPSA项目339个，涉及土地602012公顷。自2013年起，共有38个金属矿在运营，其中37个为MPSA项目。超过一半在棉兰老区域，大部分是镍矿。

    三是融资和技术援助合同（FTAA）。由菲律宾总统签发。允许任何有资质的菲律宾公民或菲方控股公司（菲方股份占60%以上）或外资公司（菲方股份少于50%）大规模勘探、开发和利用矿产资源。承包商最低投资额为5000万美元，最低额定股本400万美元。FTAA授予金、铜、镍、铬、铅和锌等矿，不授予水泥原材、大理石、沙石集料等。合同的条款以及政府股份可以协商，合同期限不能超过25年，可以继延，延期不得超过25年。采矿许可面积：（1）陆地81000公顷；（2）海洋324000公顷。

另有小型开采权（SSMP）。批准权在省长，这种矿权只能颁发给菲律宾人，期限为2年可以再续，但不能使用大型机械，每年只限生产5万吨。

    （二）采矿业的软硬件限制条件

    一是硬件方面。第一，基础设施落后，开发矿藏所需的水、电、路，特别是港口等修建耗资巨大。第二，当地铁路网络建设落后，很多的港口和码头之间只能靠简陋的公路来运行，而且部分码头泊位较小。第三，开矿所用的工程机械设备当地基本没有销售，主要靠进口。第四，矿产的品质检验缺乏统一性，当地矿业公司生产能力强，但缺乏完善的品质管理，导致装船前后矿产品质出现较大差异。

    二是软件方面。第一，中菲关系总体不乐观，领土争议持续，在签证和工作准证获取，采矿经营许可等合法手续的取得方面，都可能因此遇到较大阻力。已有多起因在矿山非法务工被查处、遣返的案例。第二，矿藏的利益相关方较多，上至国会议员，中至省长、市长，下至村长，利益链条长且复杂，任意环节出现失误都可能导致投资失败。菲律宾政治环境多变，企业常因菲方人员变更遇到经营困难。第三，菲律宾部分矿业公司缺少信用度，国内矿业公司购矿过程中，出现不少因支付订金但却无法交货而终止合同，最终无法收回订金的问题。第四，菲籍员工的管理因国别、信仰、工作习惯等差异存在一定困难。第五，菲律宾的华人华侨在经济方面势力较为强大，在海路运输、清关代理、机械进出口等诸多领域都掌握主要资源。如不能与本地华人良好合作，可能会在许多方面遇到阻力。

    （三）政策建议

    综上，在来菲进行采矿活动时，相关企业应提前做好实地调研、政策研究和可行性分析。与正在经营的相关企业、当地政府官员、华人华侨等沟通、联络，深入了解各类矿藏的储量、品质、开采面积、时间等，选取可靠的菲方企业合资合作，获取开矿和经营许可。应全面了解菲律宾采矿业、外商投资、进出口、劳工、环境、税收等各方面法律法规，适当配备本地法律人士。注意与中资竞争对手和华人华侨的关系处理，避免恶性竞争和打压哄抬价格，从而避免矿产资源价格偏离正常轨道，造成不必要的经济损失。

    2016年，菲律宾将进行总统大选，届时，中菲关系走向、各级官员任职情况以及有关政策的出台和执行都将出现变化。无论是已经在菲从事采矿活动的企业还是计划来菲采矿的企业，都应密切关注政局变化，及时做出调整，确保人身、财产安全和采矿收益。