菲律宾矿政管理和矿业政策

     菲律宾是一个矿产资源比较丰富的国家，特别是镍、铜、铬等金属矿产与我国有较多的互补性，是我国矿山企业“走出去”的重要国家之一。近些年来，菲政府为促进矿业发展出台了一系政策措施，矿业开发呈现了可喜的局面，受到包括我国矿山企业在内的国际矿业投资者的较多关注。 

    一、矿业管理 

    (一)国家与政府的权力 

    菲律宾矿业管理的主要法律依据是1995年颁布的矿业法(Republic Act No. 7942)，该法规定，一切矿产资源归国家所有，任何勘探、开发、利用和矿产品加工活动都要受到国家的监督与控制。国家也可能直接开展此类矿业活动，也可能通过承包商签订矿产协议的方式参与矿业活动。国家将依法承认和保护土著文化社区对其祖传土地的权利。 

    当国家利益需要时，比如需要保存对国家发展有关键意义的战略性工作原材料，或保存某些具有科学、文化和生态价值的矿产，总统根据中央政府主管部门提出的建议，决定储存有关的矿产和划定矿产储备地。政府主管部门应定期审核现有的矿产储备地，目的是确定继续保留这些储备地是否符合国家的利益。根据主管部长的建议，总统可能宣布变更或修改矿产储备地的边界，或者在不损害原有权利的情况下将储备地恢复成公共土地。中央政府主管部门负责保护、管理、开发和合理利用国家的矿产资源，包括位于储备地、水下地区和公共土地内矿产资源。部长有权代表政府签署矿产协议，颁布贯彻执行矿业法宗旨和条款所需的条例和法规。 
  
    (二)政府主管部门 

    菲律宾政府设有多级矿业管理机构，国家环境和自然资源部是中央政府主管部门，负责包括矿产资源在内的多种自然资源的综合管理。其职能包括：1)向议会和内阁提出关于环境和自然资源方面的政策、规划和计划；2)发布和执行相关的法律、法规和标准，发放相关许可证，征收税费；3)控制和管理自然资源，包括对自然资源进行分级、编目、勘探、保护、复垦和公平地分配来自自然资源的利益。该部在矿业管理方面的具体职能包括：通过矿业权的发放和监督管理矿产资源的勘探、开发和利用；进行矿山安全和建康环境的监督管理；为矿产资源的开发和确保水资源的安全进行地质灾害、地下水资源的调查；为提高生产率、资源的再生、环境的保护和恢复进行地质、采矿、冶金和地质环境方面的研究和提供实验室服务。促进矿业和地球科学的研究与发展。 

    该部下属的矿山和地球科学局负责矿业的具体管理，包括负责矿产地和矿产资源的管理和配置，各类矿业权证的颁发，矿业活动的监督，并负责进行地质、采矿、矿山环境、冶金、矿产经济和矿山地质等方面的地学调查和研究，以及地质调查和矿产勘查。为中小矿山企业和地方政府提供技术支持。该局有责任就与具备正规资质的人签订矿产协议事宜向部长提出建议，并负责监管承包商对矿产协议的条款和条件的遵守情况。矿山和地球科学局以局长下达命令的方式要求承包商提交保证金、履约保证书和担保契约。局长在需要时有权委托菲律宾国家治安部门的任何组织或单位、法庭、正式注册的非政府组织，或任何具备资质的人为代表，管理所有的采矿活动。 

    矿山和地球科学局还负责建立矿产资源数据库系统，矿业权管理系统应是该数据库所包含的内容之一。该局应至少每年出版发行一次全国的矿产报告，其中包括：最新的矿业权清单，标示出矿业权所在地的地图，矿业规则和法规，影响矿业的其他法令，以及其他有关矿产资源开发的信息等内容，为相关部门提供信息服务。建立系统和出版的资金应包括在矿山和地球科学局的正常预算内。 

    矿山和地学局下设10个个处：1)规划与政策处；2)矿产经济、信息与发行处；3)矿山环境和安全处；4)矿业权管理处；5)陆地地质调查处；6)海洋地质调查处；7)采矿技术处；8)冶金技术处；9)管理处；10)财务处。该局在地方上设有14个地区办公室，负责处理本系统相关事项的处理。 

    (三)主要矿业权的种类及有关规定 

    菲律宾矿业法规定，任何个人或企业在菲律宾从事矿产资源勘查、开发、加工和运输等矿业活动，必须先得到政府批准的矿业权。菲律宾的矿业权主要包括：勘查许可证(PE)、矿产品分成协议(MPSA)和资金或技术援助协议(FTAA)，以及矿产加工许可证(MPP)、砂砾开采许可证(SGP)、采石许可证(QP)、宝石开采许可证、小矿开采许可证、矿石运输许可证。合资协议(JVA)、合作生产协议(CPA)等。菲律宾的矿业权基本是在1995年的矿业法中确定的，此后做过一些修改，包括在期限和许可面积方面做了一些调整，但原则性的规定基本没变。根据2008年8月菲律宾矿山和地学局网站提供的信息，其主要矿业权的规定如下： 

    1．勘查许可证(PE)：期限2年，可申请延期，每次可延2年，整个期限不得超过4年(非金属矿)或6年(金属矿)。勘探许可面积：(1)陆地，在任何一个省，个人允许面积1620公顷、公司允许面积16200公顷；在全国范围内，个人允许面积3240公顷、公司允许面积32400公顷；(2)海上地区(指距落潮时海岸线所在位置500米以外地区)，个人允许面积8100公顷、公司允许面积81000公顷。勘查许可证由矿山和地学局局长或地区办公室主任签发。允许任何有资质的菲律宾公民或菲方控股公司(菲方股份占60%以上)或外资公司(菲方股份少于50%,外商可持股100%)在规定区域内进行各种矿产的勘探活动。如经勘探发现矿产具有商业开采价值，许可证持有者可提交矿业项目的可行性报告，经批准后，可申请将勘探许可证升级为矿产协议、资金或技术援助协议。 

    2.矿产协议(MA ),包括三种形式：(1)矿产品分成协议(MPSA) ，要求承包商应提供必要的资金、技术、管理和人员以完成该协议，菲政府从采矿总产量中分享一个份额。(2)合作生产协议(CPA) ，由政府和承包商签订，除矿产资源外，政府对采矿项目还提供投入。政府的份额将由谈判确定；3)合资协议(JVA)  ，政府和承包商组建合资公司，政府按投入资产分享收益，同时还有权从采矿总产量中取得一个份额。三种协议均享有在合同区域内勘探、开发和开采矿产资源的独占权。 

    矿产协议的许可面积：(1)陆地，金属：个人允许面积810公顷、公司(合资或合作企业)允许面积5000公顷；非金属(不包括砂砾、石材、水泥原料矿产等)：个人允许面积810公顷、公司允许面积2000公顷；砂砾：个人和公司分别为20公顷和50公顷；大理石、花岗岩和建筑材料矿产：个人和公司分别为50公顷和100公顷；石灰岩等水泥原料矿产：个人和公司分别为500公顷和1000公顷。(2)海上地区，金属矿允许面积5000公顷、非金属矿允许面积2000公顷。 

    矿产协议的期限不能超过25年，可以续延，延期不得超过25年。期满后，由政府或其委托承包商(公共竞标中的最高标价者)经营，原始承包商在偿还最高标价者所有合理费用后可以继续取得该矿业权。任何有资质的菲律宾公民或菲方控股公司(菲方股份占60%以上)均可以申请矿产协议。所有矿产协议申请都应就地提交给协议涉及的含矿地带所在地区的主管部门，但涉及矿产储备地的协议应提交给矿山和地球科学局。矿产协议由环境和自然资源部部长批准，其副本应呈报总统。总统在部长批准协议后30日内应当将包括每一份已批准的矿产协议的清单提供给国会。 

    上述矿产协议权利和义务的转让均应先经部长批准，承包商如果在协议期间的任何时候认为继续进行采矿作业已不再可行或不再经济，可以在做出适当说明后申请取消矿产协议。部长将考虑承包商的意见并在30日内做出决定。条件是，承包商必须在资金、财务和法律方面尽到了其应尽的义务。 

    3．资金或技术援助协议(FTAA)：在1995年矿业法实施前即已执行，是专为大规模勘查和开发项目设计的，而且主要是针对外国资本的。1995年矿法中保留了这一协议。该类协议由总统亲自签发，并且在矿山和地学局备案。 该类协议规定：允许任何有资质的菲律宾公民或菲方控股公司(菲方股份占60%以上)或外资公司(菲方股份少于50%,外国公司持股可达100％)大规模勘探、开发和利用矿产资源。承包商在合同期内对项目的最低投资额为5000万美元(用于基础设施和矿产开采)。FTAA授予金、铜、镍、铬、铅和锌等矿，不授予水泥原材、大理石、花岗岩、砂砾和其他建筑材料等。合同的条款以及政府股份可以协商，合同期限不能超过25年，可以申请延续，延期不得超过25年。协议许可面积：(1)陆地81000公顷；(2)海上地区324000公顷。如果是陆海相连，许可面积也可达到两区域面积之和 

    协议要求尽量利用当地商品和服务；恢复和保护环境；向政府和当地转让技术；承担社会发展义务等。具体合同的条款可以协商。资金或技术援助协议应由环境和自然资源部负责谈判达成初步协议，最后由总统签署和批准。所有资金或技术援助协议都应在总统签署和批准后30日内由总统通知国会。该类协议经总统批准后可以全部或部分转让。如果承包商发现协议规定地区已经不适合大规模矿业生产，也可以申请将该协议转换成矿产协议，条件是矿产协议的执行期限仅限于原协议的剩余年限。如果是外商，其所持股权也应当下降到40%以下。 

    4.矿产加工许可证(MPP) 由环境和自然资源部部长签发。允许任何有资质的菲律宾公民或菲方控股公司(菲方股份占60%以上)以及外资公司(菲方股份少于50%)公司建立和运营矿产品加工厂。为期5年，每次可以延期5年，但总期限不超过25年。 

    5.附属矿业权承包商在依法取得矿业权后同时拥有以下附属权力： 

    1)伐木权：承包商在矿区内可以根据有关森林法规，按需要采伐树木，但采矿完毕后必须复植；2)用水权：承包商在矿区内可以根据有关水的法规取水供生产使用，但政府有权根据需要调整用水权利，重新分配水资源；3)附属设施建造权：承包商有权在矿区内建造道路、铁路、废物堆放场、仓库、储存区、港口设施、机场、跑道、变电站、电话线等基础设施，及水井、隧洞、渠道、新河床等工程4)拥有爆炸物权：承包商在政府有关部门许可下，有权在矿区内拥有和使用爆炸物；5)承包商在不损坏他人财产的前提下，有权进入私人领地或过渡区域。 

    (四)矿业税费 

    与矿业开发有关的税费主要包括：公司所得税、权利金、土地占用费等。1)所得税：通常税率为32%；2)权利金：大多金属和部分非金属依据矿产品实际总产值征收2%，如金、铜、铁矿石、镍、锌、石灰石等煤炭为10比索/吨。 3)土地占用费：勘探许可证按每年每公顷5比索征收，采矿协议、资金或技术援助协议按每年每公顷50比索征收，矿产储备地按每年每公顷100比索征收。当公共利益需要时，环境和自然资源部可以根据情况提高该项费用。4)其他税费 ：主要包括土著人费、社会发展计划费、环境保护费、矿业技术和地球科学研发费、矿业残渣和废弃物费等。陆上矿业权人所缴纳的土地占用费30%计入矿地所在地的省财政，70%计入当地市财政，在获得特许的城市，全部土地占用费都计入该市财政。1995年矿业法向矿业项目提供的优惠措施包括：4年所得税免除；资本设备进口免税或费；增值税减免；在前10年内实行5年期的亏损结转；加速折旧和应税收入抵扣；政府担保公司有权汇回其投资的全部收益并且决不没收。 

    (五)矿业安全与环境保护管理 

    菲律宾矿业法规定了严格的安全制度，要求所有承包商遵照执行，主要包括：1.禁止16岁以下人员从事任何采矿作业，禁止18岁以下人员从事地下采矿作业； 2.超过50名工人的矿至少要配备1名具有5年以上采矿工作经验的职业工程师和1名注册领班； 3.地区办公室指导人员可以随时到现场监督检查采矿作业情况，要求承包商做出补救措施，消除危险隐患，并可暂停采矿作业，直到危险解除； 4.出现重大伤亡事故须及时报告地区办公室。 1995年的菲律宾矿业法和1996年底的《菲律宾矿业法实施细则的规定》修正案对矿业环境保护有具体规定。要求承包商在矿业合同或许可期内保护环境，并制定环保计划。在承包商或被准许人提交矿业合同或许可申请文件时，应包括环境保护许可证及环保计划。同时规定，采矿公司必须针对其露天采矿场、废石堆和尾矿坝建立生产后的土地管理计划。他们必须把一个矿山项目成本的10%划归环境工作，并且留出一笔相当于采矿和选取矿运转费用3-5%的资金用于环境保护计划。矿山废弃物外泄应付罚金约为2美元/吨。 

    (六)对当地居民特别是土著居民利益的保护 

    1996年矿法修正案对矿业活动中保护当地居民特别是土著居民的利益作了具体规定，矿产开发商在土著居民祖传的土地上勘查矿产之前，必须得到他们的允许，并且付给他们占公司今后在该地产出收入1%的权利金。该权利金该当成为土著文化社区福利信托基金的一部分。 菲律宾矿业法要求承包商在矿山经营的同促进矿区社会发展和地球科学和采矿技术的发展。规定承包商每年最低花费直接采矿和矿产品加工成本的1%，用于帮助矿区发展，提高当地居民福利，促进采矿科学与技术的提高。具体措施包括： 1．通过修建社区学校、医院、教堂、道路、桥梁、供水供电系统、社区住房、培训设施等公共设施，增强矿区及临近社区的发展； 2．通过为研究院校提供设备和资金；向菲律宾人推广矿业加工技术、环保措施和社区发展计划；出版科技刊物普及矿业知识等手段，促进当地采矿科学与技术的提高； 3．优先雇佣菲律宾人参与采矿生产，并制定和实施有效的培训计划，鼓励菲律宾人参与采矿生产各环节的实习和管理； 4．在质量相同的情况下，优先使用当地的产品、服务和技术； 5．在合同终止前1年内，向地方政府移交基础设施和设备，保证矿业持续生产。 

    二、近年来政府出台振兴矿业的重要措施 

    菲律宾矿业曾经在其经济中占有重要地位。上世纪60年代到80年代期间，菲律宾是全球最大的铜、铬、金和镍生产国之一，当时矿业产值占国内生产总值的6％－10％，矿业出口占全国出口总额的一半。此后由于政治局势不稳、国际矿产品价格过低、劳工问题、自然灾害、以及菲律宾采矿企业对外资在企业股份方面的法律限制等，其矿业开始走向衰退，到2000年，矿业在国内生产总值中的比重下降到1%左右。2001年阿罗约总统执政以后，决心扭转这一局面，2003年1月阿罗约总统提出改革政府矿业发展战略，将以往的矿业自由发展转变为政府积极促进。为复兴矿业吸引投资政府采取了一系列的措施，主要包括：  

    1.环境与自然资源部制定矿业复兴计划 

    为配合政府的矿业发展战略，菲律宾环境与自然资源部拟订了包括政策改革在内的，旨在鼓励矿业投资和增加就业机会的矿业复兴计划，将复兴矿业作为环境和自然资源部的优先工作。矿业复兴计划的宗旨是：建立繁荣而有竞争力的矿业，为经济增长和发展注入活力；鼓励地方社会群体参与矿业发展，增加当地收益，减少贫困；以最佳的环保、安全、卫生的方案和社会管理计划，培育可持续发展的矿业。围绕矿业复兴计划，环境与自然资源部还制定了菲律宾矿业发展中、长期规划。在2004－2010中期发展计划中环境和自然资源部确定了24个中-大规模矿产资源开发项目，主要为铜、金、银、镍和钴矿项目，政府希望通过这些项目实现菲律宾矿业的复兴计划。矿业的发展也将改善政府收入，在一定程度上减轻政府的财政负担。这些项目的潜在投资总计约为65亿美元，潜在的年销售额约为31亿美元，直接或间接创造20万个就业岗位。同时政府还希望在此期间进行40个矿产勘探项目，其潜在的投资为9250万美元。 

    2.将矿业确定为优先发展领域 

    菲律宾2004－2010中期发展计划中确定矿业为优先发展领域,享受政策和税收优惠。政府希望通过发展矿业促进经济的全面发展。 

    3.简化矿业权审批程序 

    2003年环境和自然资源部发布2003-08号令，在矿业投资援助中心和环境和自然资源部全部地区办公室的支持和协调下，在矿山地学局的所有地区办公室建立一站式服务委员会(OSSC)。OSSC在地方上代表环境与自然资源部行使矿业权的审批权力，进而简化审批程序，缩短审批时间。2004年环境及自然资源部宣布,将土著居民地区办理矿业权证的时间从以前的１８５个工作日缩短到１０４天,而非土著居民地区的许可证办理时间则从６５天减少到３０天。有些权力还直接下放到矿山和地学局的地区办公室，如矿山地学局的地区负责人无需事先得到矿山地学局长的批准，可以发放砂砾开采许可证，只要在发证后的7 天内，向矿山地学局长提交该许可证的副本。 

    4. 成立了矿业投资援助中心(MIAC) 

    2003年为进一步促进矿业投资的增加，菲律宾环境和自然资源部与贸易与工业部联合成立了矿业投资援助中心(MIAC)，根据Joint DENR-DTI Memorandum Circular No. 2003-02文件的规定，赋予MIAC以下职责：1)为投资者提供潜在矿业投资机会的技术、地质、法律和投资情况；2) 为投资者提供申请各种采矿许可、合同和协议的文件和表格；3)为在菲律宾经商提供法律和程序上的指导，为使用重要信息提供帮助；4)根据在申请、处理、评估和采矿业权批准等过程中的不同要求，提供相关技术、法律上的咨询和推荐建议；5)为矿业项目提供环境和社会可接受性咨询服务；6)进行采矿选址咨询。 

    5.向市场开放更多的矿地 

    菲律宾国土总面积约为3000万公顷，其中900万公顷国土为菲律宾矿山地学局确定的金属矿产资源地质远景区。而截止到2005年底政府所批准的矿业权所涉及面积约为上述远景区面积的6.33%，有840多万公顷的地质远景区属于矿产开发空白区。为加快这些地区的开发，政府正在制定规划，将更的矿地投放到矿业市场。2007年6月，菲环境和自然资源部长雷耶斯发布命令，政府将向投资者开放65块以前被撤消矿业权的矿地，面积超过6.8万公顷。 

    6.制定矿产行动计划以缓解公众的压力并得到高法的支持 

    菲律宾公众对矿业活动的反对是菲律宾发展所面临的一个重大问题，特别是来自地方政府、部族和社会团体中根深蒂固的反采矿情绪。菲律宾公众反对发展矿业主要原因包括：首先是对菲律宾矿业法的误解，认为矿山项目中允许外资控股100%就是允许外国掠夺菲律宾矿业资源，损害菲律宾的长久利益，危及了菲律宾后代的生存与发展；其次是部分矿业公司为获得眼前利益违规操作，进行破坏性地采矿作业，而且使当地的生态环境遭到严重破坏，影响到人民正常的生产和生活；加上地方政府在矿业管理上的失误和部分政府官员的腐败行为，损害了政府管理的整体形象，加剧了公众的反采矿情绪。这些强烈的反对，将严重阻碍了菲律宾矿业的发展。最具代表意义的事件是关于矿业法中的“《资金或技术援助协议》允许外资在菲律宾矿业项目中所占比例最高达100%”条款是否违宪的法律之争，菲律宾最高法院于2004年1月27日做出判决，宣布《菲律宾矿业法》中允许外资公司直接参与菲律宾矿业开发的条款违宪。此决定一出便严重打击了国际矿业投资者的信心，影响到已投入采矿业的不少于3.5亿美元的资金，一些外国投资者甚至决定放弃了他们已经取得的矿业权。 

    对于上述问题，政府已经采取了积极的应对措施。2004年依据总统270号令，环境和自然资源部制订了一项《矿产行动计划》，该计划提出了减轻大规模矿山开采负面影响的战略。矿产行动计划试图通过以下手段保证矿业的安全发展：1)项目必须通过环境影响评价程序；2)制定一份保护和改善环境的方案；3)设立采矿区环境恢复基金和采矿环境恢复委员会；4)制定采矿废弃物和尾料的管理原则和标准；5)进行非强制性的第三方审计；6)清理废弃采掘点。此外，政府还通过开展一系列信息宣传活动，提高民众对矿业发展的认识。政府告之民众，国家完全可以通过矿业复兴实现经济腾飞。随着矿业投资的流入，农村地区在就业和生产力方面将得到显著的提高，基础设施建设将得到大力发展，当地人民将从中得到回报。政府做出保证矿业复兴将绝不以环境的破坏为代价，要通过制定的法规和政策全面保护当地环境。 

    从目前的发展态势上看，公众与矿业活动的敌视已经有所缓解。特别是最高法院对政府政策的支持。菲律宾最高法院2004年12月1日做出判决，宣布撤销其原来的裁定，支持《菲律宾矿业法》中允许外资进入菲律宾采矿业的规定。菲律宾最高法院重新支持《菲律宾矿业法》，意味着外资现在可以通过资金或技术援助协议拥有菲采矿企业的全部股权，这样，政府复兴矿业的最大障碍被铲除。 

    三、菲律宾政府振兴矿业的努力成效明显 

    目前政府的上述措施已经明显见效，菲律宾矿业得到了较快发展。主要表现在以下几个方面： 

    1.矿业产值大幅度增长 

    矿业产值在过去几年中有了较大幅度的增长，2001年矿产总值仅为290亿比索，此后矿产值逐年开始回升，2005年，菲律宾矿产值总计为502亿比索 (2005年汇率：1美元＝55.24比索)，4 年提高了73.1%，其中金属矿产值为374亿比索，占总产值的74.5%。2006年以后，由于国际矿产品价格的大幅度增长，菲律宾在矿业产值的增幅也加大，2007年达到1015亿比索，两年翻了一番多。  


    2.矿业对国家经济发展的贡献增加明显 

    近几年菲律宾矿业部门的增加值的增长以及增加值对国内生产总值的贡献率的增长更加明显。2001年矿业部门的增加值仅为216亿比索(不包括原油)，2007年已经达到904亿比索，6年中增加了318.5%。矿业部门的增加值对国内生产总值的贡献率由0.6%增长到1.4%，增幅为133.3%(图2)。此外，2007年矿产品出口额为25.48亿美元，占全国出口总额的5.2%。与6年前的2%也有大幅度的提高。 
    3.矿业活动日趋活跃 

    近年来由于菲律宾矿业投资环境的不断改善，加上国际矿产品价格的大幅度上升，菲律宾的矿业活动日趋活跃。特别是２００４年１２月初,菲律宾最高法院宣布《１９９５年菲律宾矿业法案》符合宪法,此法允许外国投资者拥有矿业公司１００%的股权。此举受到国际矿业界的普遍欢迎。法院裁决后，就有大约40家外国采矿企业表示有兴趣参与菲律宾的矿产开发，其中包括一些美国、英国和澳大利亚矿业巨头。这将为菲律宾采矿业带来数十亿美元的外国资本。 

    近几年来政府批准的矿业权总数也稳定上升，2001 年为282份，2008年1月达到508份(图3)，其中产量分成协议(MPSA)数量增长最较快，2001年仅为162份，2008年1月已经增加到262份，增长61.7%。 另外，截止到2008年1月，还有2224份矿业权申请等待批准(表1)，其中等待批准的资金或技术援助协议共54份，比2004年增长35%。产量分成协议1092份，减少18.3 %，勘查许可证(PE)1148份，增长213.7 %。  
????????    总之，菲律宾的矿业发展形势喜人，有越来越多国际矿业资本进入菲律宾矿业，前不久菲官方预计到2011年该领域的投资将达100亿美元。