我国矿产资源保障问题的思考

    摘要：矿产资源在我国经济社会中起着重要的基础性作用，但随着经济发展和人口增长，我国矿产资源面临严峻形势：可利用资源储量少，保障程度低；矿产品进出口贸易持续处于逆差状态等。在矿产资源开发方面仍存在开发利用粗放、生态破坏加剧、矿业要素市场不发育等一系列问题。文章分析了存在问题的原因，并提出了新形势下资源保障的思路与建议。
    关键词：矿产资源开发利用 保障程度 对策
一、引言
    在我国经济社会发展中，矿产资源起着重要的基础性作用，95％以上的能源、80％以上的工业原料、70%以上的农业生产资料、l/3的饮用水和部分城乡生活用品都来自矿产资源。如果考虑制造业等下游产业，矿业则支撑了70％以上的国民经济及其相关部门的运转。
    目前我国正处于加快推进现代化发展的新阶段，人口增长逼近高峰期。从现实情况看，需要有比以往更多的矿产资源做保障。由于近年中国经济快速增长，矿产资源消耗大幅度增加，石油、铁、铜、铝等重要矿产出现了资源消耗量增长速度大于地质勘查储量增长速度的情况，尤其是一些重要矿产资源短缺，已成为经济社会可持续发展的“瓶颈”。2007年我国大宗短缺矿产品进口继续增加，其中原油进口1.63亿吨，铁矿石进口3.84亿吨。据预测，今后20年中国实现工业化，石油、天然气、铜、铝等矿产资源累计需求总量至少是目前储量的2—5倍。因此，在当前新形势下探讨并重新认识我国的矿产资源保障问题，制定矿产资源的可持续发展策略，对于贯彻落实新的科学发展战略、保障经济社会平稳健康发展具有重要意义。
 二、我国矿业形势分析
    1．矿产资源总体特征
    种类丰富、总量较大、但人均占有量不足为我国矿产资源现状的一大特点。目前，我国已发现矿产171种，探明储量的有159种，已发现矿床(点)20多万处，经勘查的矿床有2万多个。矿产资源总量约占世界的12%，仅次于美国和俄罗斯，居世界第3位，但人均资源占有量仅为世界平均水平的58%，列世界第53位，且存在以下不足：一是用量较少的矿产资源丰富，而某些大宗矿产储量远不能满足社会经济发展的需求，如我国钨、锡、稀土、钼、锑等用量不大的矿产储量位居世界前列，且资源品质高，具有资源竞争力，而需求量大的石油、天然气、富铁矿、钾盐、铜、铝、金、银等矿产储量不足；二是贫矿较多富矿少，开发利用难度大，以铁矿为例，查明资源总量为576.62亿吨，基础储量220亿吨，但95％以上是难以直接利用的贫矿，铁平均品位仅为33%(图1)，大部分铁矿品位为25％一40%,占查明资源储量的81.2%，品位在25％以下的占4.6%,品位在40％一48％之间的占11.5%，品位大于48％的富铁矿仅占1.9%；三是中小矿多，大型、超大型矿床少，矿山规模偏小，增加了集约化大规模高效开发的难度，如我国迄今发现铜矿矿产地900个，其中大型矿床仅占2.7%；四是共、伴生矿多，单矿种矿少，利用难度大，成本较高，我国开发利用的139个矿种中，有87种矿产部分或全部来源于共、伴生矿产，在经济技术不够发达的情况下，不仅部分资源被浪费，而且由于开发利用难度大，导致生产成本较高；五是资源区域分布不均，能源矿产主要分布在北方，铁矿主要分布在东北和西南，磷矿主要在南方，铜矿以长江中下游为最多，一些尚未开发利用的大型、超大型矿区主要分布于西部边远地区。
    此外，据近期我国的储量套改结果分析，矿产资源储量结构亦呈现出“三少三多”的特点，即储量、基础储量少，资源量多；经济可利用的资源储量少，经济可利用性差或经济意义未确定的资源储量多；探明的资源储员少，控制的和推断的资源储量多。
    2．矿产资源勘查现状
    从资源角度分析，我国的矿产资源勘查现状表现为：一是矿产资源勘查程度提高很快，但发展很不平衡，如我国西部地区和中部边远地区资源丰富，但自然条件差，生态环境脆弱，地质调查评价工作程度低，制约了资源开发；二是勘查任务很重，但投人严重不足，我国矿业的资本来源仍具计划经济的色彩，主要是政府拨款。1999年地勘部门实施改革，国家财政原则上不再投向商业性矿产勘查，只有少量资金用于公益性矿产资源调查评价。由于现在市场融资在商业性勘探和采选环节还没有实质性的行为，银行贷款的高成本和市场融资的不畅等原因，使得我国矿业商业性投资的来源只能是小规模地进行，虽然近年国家投人有所加大，但与国民经济高速发展的要求相比，我国矿产资源勘查的有效投入仍显不足。钻探工作量逐年下降，从而影响了资源勘查工作的进展。
    3．矿产品进、出口处于逆差状态
    我国矿产资源总量丰富，也是矿产品生产大国，但由于成矿地质条件的特点，我国既拥有在世界上占有优势的一大批矿产资源，又有一些属于不能满足自身需要的短缺资源。优势矿产资源通过开发可以出口，短缺资源则需要从国际市场进口或开发国外资源以弥补不足近10余年来，随着全球经济一体化进程的加快和我国与世界各国经济合作的加强，我国矿产品进、出日贸易取得了长足进展，但矿产品进、出口贸易持续处于逆差状态，进口大于出口是我国矿产品进、出口贸易的基本态势。例如，大庆油田成功开发之后，很快结束了中国完全靠洋油过日子的历史，并于20世纪60年代开始出口原油。近年来，随着我国经济的快速增长，对石油的需求量大幅增加，因而出口量逐年减少，进口长逐渐增多。从1993年开始，我国从石油净出口国变为净进口国，且进口有逐年增加之趋势。2007年我国共进口原油1.632亿吨，增长率12.4%，对外依存度达46.05%。
    4．矿产资源供需矛盾日趋紧张
    我国改革开放以来，由于把能源原材料工业作为发展重点，加之矿产品进、出口规模的扩大，长期困扰我国的能源原材料供应不足的局面基本上得以扭转，煤炭、有色金属、钢材、水泥等许多重要矿产品和矿产加工品出现了供大于求的状况，但近年来我国经济迅猛发展，对矿产品需求量剧增，使国内矿产资源供需形势日趋严峻，矿产资源紧缺矛盾日益显现，石油、煤炭、铜、铁、锰、铬储量持续下降从长远看，缺口及短缺将进一步加大据预测，中国45种主要矿产的现有储量，能保证2010年需求的只有24种，能保证2020年需求的只有6种。我国人均水资源为世界平均水平的1/4,且分布很不均衡，污染严重。据水利部《21世纪中国水供应分析》预测，2010年后，我国将进入严重缺水期。中国国内生产总值因缺水每年将下降1.5—1.9个百分点。矿产资源长远发展矛盾尤为突出。
三、矿产资源开发存在问题
    1．供需总量失衡，后备资源紧张
    我国正处于现代化建设的关键时期。经济的高速发展，对矿产资源的需求剧增，我国每年消耗的矿石量超过50亿吨，已成为矿产品第二消费大国。虽然我国是全球矿产资源种类比较齐全的国家之一，资源总量也较大，但主要矿产储量占世界比例并不高，人均资源占有量也很不乐观。与占世界21％的人口比例相比，中国已发现的主要矿产资源的储量不是丰富，而是相当贫乏，对社会经济发展的保障程度十分有限。例如以“储产比”表达资源保障程度以及储量可供开采的年限，显然中国主要矿产资源的静态储产比大多低于世界平均水平，就连储量丰富的煤炭，静态保障程度也不及世界平均水平的一半。石油、铁、锰、铬、铜、铝、钾盐等矿产的消费依赖于大量的进口，现有储量对消费的保障程度(“储消比”)则更低。
    近年，我国已成为矿产品的净进口大国。2004年，我国矿产品及其加工产品进口额已突破1000亿美元，其中净进口石油超过1.0亿吨。今后，我国石油、天然气、铁矿石、铜、铝等重要矿产都有大量的缺口，未来20年中国需求缺口总量：石油超过60亿吨，天然气超过20000亿立方米，钢铁缺口总量30亿吨，铜超过0.5亿吨，精炼铝1亿吨。2020年石油缺口将在22亿—3.2亿吨，天然气缺口将为500亿—700亿立方米(表3)。我国石油对外依存度将达到60%。
    未来20年，我国除煤之外，主要矿产资源都将告急，其中石油需求缺口超过60亿吨，天然气超过20000亿立方米，钢铁缺口总量30亿吨，铜缺口超过0.5亿吨，精炼铝缺口1亿吨。
    由于世界原油价格不断飙升，国际油价从2002年的30美元／桶上升到近期140余美元／桶，我们也在面临着石油安全问题的考验。矿产资源供需不足的矛盾将长期存在，势必对我国经济发展产生负面影响。
    2．开发利用粗放，资源浪费与破坏严重
    当前，我国正处于工业化中期阶段，经济的发展仍然依靠资源的大量消耗和粗放的增长，单位资源产出水平与发达国家相比有较大差距，相当于美国的1/10、日本的1/20、德国的1/6。矿产资源总回收率为30%,比发达国家低20个百分点。有色金属再生利用量仅占产量的15%—20%，而发达国家达到30%—40%。金属矿山采选回收率平均比国际水平低10%—20%；约有2/3具有共生、伴生有用组分的矿山未开展综合利用；已综合利用的矿山，资源综合利用率不到20%；尾矿利用率仅为10%。
    单位产值所消耗的能源和原材料是发达国家的几倍，甚至十几倍。如我国每创造1美元所消耗的能源，是美国的4.3倍、德国和法国的7.7倍、日本的11.5倍。能源利用效率比发达国家落后20年，相差10个百分J点。能源消费强度大大高于发达国家及世界平均水平，约为美国的3倍、OECD国家平均值的3.8倍、日本的7.2倍。
    3．环境污染、生态破坏加剧
    伴随各类矿产资源的开发利用，产出了大量的夹研、尾矿、废石、粉煤灰等固体废弃物。我国矿山废弃物累积数量巨大，且逐年增多。据调查，山东、山西、河北、甘肃等省的矿山尾矿、废石、低品位矿石总存量为49.8亿吨，并以年排放量6.9亿吨的速度增长，其中尾矿的年增加量接近1亿吨(表4)。按此计算，全国矿山固体废弃物有数百10亿吨，年排放递增量将超过30亿吨。
    同时，矿产开采过程中引起的地面塌陷、地裂等灾害，选矿废水、废油、废气不经处理排放，污染水体、土地、大气等，都对生态环境造成了严重破坏。
    4矿业市场运行不畅，投资环境仍待改善
    在矿业权市场主体要素方面，政府部门既当运动员又当裁判员。在客体要素即矿业权方面，目前普遍存在国家出资勘查形成的或因各种原因收归国有的矿业权情况不清问题，一级市场中可以进行出让的矿业权的底数不清；而二级转让市场，一些矿业权人为了规避   缴纳矿业权价款，私下非法转让、暗地交易；在矿业权中介要素方面，我国除了矿业权的评估业务外，多种中介业务仍未开展，矿业权市场中介要素明显“缺位”。矿业权流转制度的种种限制，违背了市场经济的规律。我国将矿业权分割为探矿权和采矿权，并规定勘探单位在取得探矿权后，若发现可采矿产，并不能当然地取得采矿权，只是给予探矿权人以优先采矿权。从实践经验来看，虽然“优先采矿权”之规定有利于国家对重要矿产实施控制权，但因此也成为了外商投资的一个重要法律障碍。此外，我国矿业部门改革严重滞后，在一定程度上已经成为深化矿业市场改革的制约因素。
四、对策与建议
    1．进一步加强矿产资源调查评价与勘查，提高国内矿产资源的可供性
    当前，我国矿产勘查工作程度总体较低。西部地区尚存在许多矿产勘查空白区，大批物化探异常尚未查证。东部重要成矿区带大量的隐伏矿床未进行过系统的找矿勘查工作，仍赋存有丰富的潜在资源。下一步的矿产勘查工作将做好以下几个方面：①加强对西部重要成矿区带的区域矿产资源远景调查工作，力争新发现一批重要矿产地，开展东部重要成矿区带隐伏矿床、特别是500米以下“第二找矿空间”的勘查工作，发现并形成一批资源详查基地，发挥现有选冶生产能力，缓解目前资源紧缺状况；②大力加强战略性矿产勘查工作，把战略性矿产勘查工作放在重要位置，突出油气资源和重要矿产资源勘查，重点加强陆域新区和海域主要盆地油气资源调查评价，认真做好天然气水合物、油页岩等非常规能源调查评价；③切实做好国家基础性、公益性地质调查评价，为社会提供公益性信息资料服务，降低商业性地质工作风险，拉动商业性地质工作发展，实现矿产勘查突破，提高矿产资源保障能力；④坚持“十分珍惜与合理利用矿产资源，切实实行开发与保护并重”的方针，加强矿产资源调查评价和勘查工作，切实加强对矿产资源开发利用的宏观调控，实行最严格的资源管理制度，推进资源利用方式的转变，保护和合理利用矿产资源，以保障我国矿业持续健康发展和矿产资源长期稳定供应。
    2．调整优化资源利用结构和布局，提高资源利用效率，实现资源利用方式从粗放向集约转变，促进矿产资源的有效保护与合理开发利用
    倡导节约矿产资源，大力发展循环经济。要确立矿业作为第一产业的独立基础产业地位，制定全国矿业统一发展规划和发展战略，推进矿业体制改革，推进多元化产权改革，鼓励以资本为纽带的跨行业、跨地域的资源整合。
    在运用市场机制、依靠科技进步和发现可替代资源的基础上，规划与调控矿产资源的最佳耗竭率，使矿业的发展既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁，从而实现矿业的可持续发展和代际之间的公正。努力挖掘资源潜力，提高资源利用率，延长矿山服务年限，实现可持续发展。在开发过程中，尽量提高资源采收率，避免矿产资源的破坏和浪费；对矿产资源进行综合开发和综合利用，从而改善矿山生态环境状况，促进矿产资源勘查、开发利用与生态建设和环境保护协调发展。
    3．充分利用国内外“两种资源、两个市场”，保障国民经济和社会发展对矿产资源的需求
    矿业发展应具有全球性眼光，要充分利用经济全球化和加人世界贸易组织的有利时机，创造海外投资条件，积极支持国内矿业参与国际矿产勘查和开发，鼓励矿山企业跨国经营。充分利用国外资源，不断增强我国矿业在国际矿产品市场和资本市场的竞争力，保障安全、稳定、可靠的国外矿产供应来源。例如世界上的石油、铁、铬、锰、铜、钾盐等矿产储量丰富，与国内资源和市场互补性强；国际矿业投资环境明显改善，有利于我国扩大利用其他国家的矿产资源和矿产品。
    4．改善矿山生态环境状况，促进矿产资源勘查、开发利用与生态建设和环境保护协调发展
    必须严格执行开源与节流并举，把节约放在首位，按照“有序有偿、供需平衡、结构优化、集约高效”的要求，坚持统筹规划、科学开发、合理利用、依法保护的原则，根据区域矿产资源禀赋条件和地区经济发展的需要，以市场为导向，按照统筹规划、因地制宜、发挥优势、规模开采、集约利用的原则，积极推进优势矿产资源的勘查和开发利用，妥善处理好中央与地方、地方与地方、当前与长远的关系，促进矿产资源勘查、开发利用的合理布局和区域经济的协调发展。
    5．完善矿业权市场要素，健全矿业权流转机制
    首先要提高主体素质，加强矿业权市场客体培育，并使客体要素全部进人矿业权市场。其次，应大力培育发展社会化的矿业权评估、信息服务、代理、法律咨询、经纪等中间机构。
    规范矿业权审批制度。赋予探矿权人在发现矿产资源后直接取得采矿权的法律地位，并允许采矿权流转。同时简化矿业权取得手续，提高办事效率，从多方面促进矿业权市场高效运转，更好发挥其资源配置的作用。
    6．健全和完善矿产资源法律法规体系，强化矿产资源规划的法律地位
    目前，《矿产资源管理法》正在加紧修订，《全国矿产资源规划》已发布实施，大部分省、市的《矿产资源规划》已经完成，这标志着我国适应社会主义市场经济体制要求的矿产资源勘查、开发利用宏观调控机制的初步建立，矿产资源管理法律制度日趋完善。各级人民政府及国土资源行政主管部门要认真贯彻落实《矿产资源规划》要求，进一步实行严格的矿产资源保护和管理措施，运用法律、行政、经济和科技等多种手段，对违反矿产资源法律法规和矿产资源规划、非法开采矿产资源或者破坏矿产资源的，坚决予以查处。深人开展新一轮的矿产资源勘查开发秩序集中治理整顿，全面取缔和严格查处无证勘查开采、越界开采、以采代探、非法承包转让探矿权等违法行为；坚决制止不按开发利用方案实施开采的违法行为，限期停产整顿乱采滥挖、浪费资源、破坏环境的矿山。
五、结语
    为保障我国经济与社会可持续快速发展，矿产资源能否可持续供应已成为我们面临的严峻问题。当前，在国家宏观调控的新形势下，要求我们必须树立全面、协调、可持续的科学发展观。因此，我们要提高对地质工作的认识，加大地质勘查及找矿的支持力度，构建我国长期的矿产品供需和矿业发展战略目标体系。建立资源节约型社会，大力推进结构调整，改变传统工业模式，发展循环经济模式，促进经济增长方式的转变，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的新型工业化道路。既做到合理开发资源，满足经济发展的需要，同时也大力倡导综合开发、综合利用、节约利用资源、统筹兼顾持续发展的理念。在矿产资源开发过程中，高度重视环境保护，坚决杜绝由于资源开发造成的环境破坏等不良现象。促进矿产资源优化配置，保障矿产资源安全供应，从而促进我国经济社会持续健康发展。
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