矿企尾矿污染面临哪些环境法律风险？

在近些年发生的矿业污染事件中，尾矿污染引发的环境事件尤其突出，诸如2008年的山西省襄汾县“9·8”特别重大尾矿库溃坝事故、2011年的云南曲靖铬渣污染事件，又如2012年陕西省韩城市白矾铁矿尾矿污染环境公益诉讼案。而以上案件因性质和后果均较为严重，涉案企业最终都为此付出了沉重的代价。除需承担民事赔偿责任及行政处罚责任外，云南曲靖铬渣污染事件及山西省襄汾县“9·8”尾矿库溃坝事故的责任企业中还有相应负责人被追究了刑事责任。

　　上述案件中，陕西省韩城市白矾铁矿尾矿污染环境公益诉讼案系国内最早关于尾矿污染的环境公益诉讼案之一，具有一定的典型性。北京市雨仁律师事务所律师霍志剑作为顾问团成员参与了该案件前期论证的整个过程。

　　“对于该案而言，仅从判决结果来看，被告企业不过是被判决承担百万元左右的费用支出而已，但实际上，在该案诉讼工作进行的同时，当地环保局及政府对污染企业也施以了责令停业、限期治理等行政强制手段。除承担赔偿责任外，企业的生产经营也因此受到了严重影响，损失是难以估计的。”霍志剑表示。

　　尾矿环境污染问题不可小觑

　　尾矿是指金属或非金属矿山开采出的矿石经选矿厂选出有价值的精矿后排放的废渣。

　　“尾矿污染的危害是显而易见的，其危害主要表现在占用土地，覆盖森林，破坏植被；堵塞水体，污染水质；粉尘飞扬，污染空气；尾砂流失，污染土壤；金属流失，资源浪费这些方面。”霍志剑分析说。

　　由于受社会发展水平和经济技术条件的影响，建坝处理尾矿较其他处理方法要易于实施，因而发展中国家对废石、尾矿进行建坝处理较为广泛，我国亦是如此。据初步统计，我国现有尾矿库12655座，其中三等以上大中型尾矿库为533座，占总数的4.2%；四、五等小型尾矿库12122座，占总数的95.8%。截至2009年年底，我国尾矿累计堆存量为100亿吨。尾矿已成为我国目前产出量最大、堆存量最多的固体废弃物，并引起了严重的环境问题，存在巨大的安全隐患。

　　近几年来，随着绿色矿山建设的推进和生态文明建设的提出，许多地方开始重视对尾矿的综合利用，昔日的包袱正逐步变成财富。有“中国钼都”之称的河南省栾川拥有尾矿库277座，目前该县地质矿产局利用资源环境产学研基地这个平台，开始着手对尾矿进行前期调查，已达到综合利用尾矿、保护资源环境、促进经济转型升级的目的。

　　但是，受资金及技术条件等因素限制，我国目前的尾矿综合利用率仅为7 %，大量尾矿只能堆放在尾矿库。由于一些矿山废石尾矿坝防渗标准不高、技术落后、工程质量差，加上长期以来管理不善、技术力量不足，致使不少尾矿坝存在渗漏、废渣扬散等不同程度的污染现象，个别企业的尾矿库甚至还发生过重大环境污染事故。另一方面，我国还存在大量矿业企业违规建设尾矿库或不建尾矿库（堆场）而进行自然堆放尾矿废渣的现象, 污染问题更为突出。而如此之多的不规范尾矿处置行为当然也不可避免地带来了严重的环境污染问题。

　　“如果不能对尾矿进行很好的综合利用、变废为宝，不仅不利于生态保护，还将面临诸多法律风险。尤其是最严的新《环境保护法》正式实施后，许多矿山企业如果不积极应对，很可能会在尾矿方面栽大跟头。”霍志剑说。

　　尾矿环境污染法律风险多多

　　事实上，我国关于尾矿环境管理的相关法律还是比较健全的。在原则性及专项法律制度方面，《矿产资源法》、《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《防治尾矿污染环境管理规定》是我国关于尾矿管理和环境保护的基本法律法规，尾矿项目的建设及运行管理等都必须遵守有关环境保护的法律规定。

　　而《矿产资源规划管理暂行办法》则是为保护和合理开发利用矿产资源而设立的矿山生态环境保护专项制度。该办法是对矿山开发建设中的生态环境保护、矿山“三废”处理、矿山土地复垦与土地保护利用、矿体生态破坏治理等进行统筹规划并保障实施的。同时，我国还建立了矿山环境影响评价制度。《环境影响评价法》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》规定，尾矿建设项目应进行环境影响评价，环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，尾矿建设项目需经过环境保护竣工验收后，方可投入使用。

　　在尾矿安全监督管理方面，《尾矿库安全监督管理规定》明确了尾矿库生产经营单位应当建立健全尾矿库安全生产责任制，建立健全安全生产规章制度和安全技术操作规程，对尾矿库实施有效的安全管理。该规定也是对尾矿库建设、运行、回采、闭库及其安全管理与监督的专门性规章。

　　同时，我国还建立了水土保持及土地复垦制度和矿山环境恢复治理保证金制度。《水土保持法》、《土地复垦条例》、《黄金矿山砂金生产土地复垦规定》及《财政部、国土资源部、国家环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》构成了关于尾矿库水土保持、土地复垦及环境治理的制度体系。《矿山地质环境保护规定》中写明了矿业企业交纳环境恢复治理保证金的制度。根据规定，矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境治理恢复义务；办理闭坑手续经验收的，返还矿山地质环境治理恢复保证金；逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。

　　“不仅如此，我国还建立了工业固体废物申报登记制度、危险固体废物转移报告单制度、尾矿库建设及安全技术规范等。”霍志剑介绍称，《固体废物污染环境防治法》规定，产生工业固体废物的单位必须按照规定向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。《危险废物转移联单管理办法》规定了危险固体废物转移报告单制度。根据规定，危险废物产生单位在转移危险废物前，须按照国家有关规定报批危险废物转移计划，经批准后，产生单位应当向移出地环境保护行政主管部门申请领取联单。尾矿库建设及安全技术规范则主要包括尾矿设施设计规范、《厂矿道路设计规范》及《尾矿库安全技术规程》。

　　按照我国现行的法律规定，矿山企业在尾矿管理过程中将很容易出现环境问题及法律风险。对矿业企业已建有尾矿库、建设之初也取得环评等批复并已竣工验收，但对尾矿库区疏于管理、对老化及问题设施未予及时维修或未按环评文件要求、不规范堆放、超储堆存、超期使用或是擅自启用已闭库的尾矿库导致废渣扬散、渗漏、溃坝而致使发生环境污染的，责任企业将因违反《环境保护法》、《环境影响评价法》、《固体废物污染环境防治法》及《尾矿库安全监督管理规定》中关于固体废物处置的法律规定，面临承担包括被责令停止违法行为、限期改正、处以罚款的责任；逾期未完成治理任务的，将面临被停业或者关闭的法律风险。此外，负有责任的主管人员和其他直接责任人员将面临被行政处分和依法被追究刑事责任的法律风险。

　　而对矿业企业新建尾矿库或在原库区基础上进行改建、扩建，但新建或改扩建项目未经环评审批及环保验收，虽配套建设有相应设施，但同时可能存在重大安全隐患的，责任企业将因违反《环境影响评价法》及《固体废物污染环境防治法》的法律规定，面临被责令停止建设、限期补办手续，而逾期不补办手续的，还将面临被处罚款的法律风险。同时，建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员将被依法给予行政处分。被责令限期治理、逾期未完成治理任务的企业，还将面临被停业或者关闭的法律风险。此外，如发生重大污染事故，企业在承担民事赔偿责任的同时，负有责任的主管人员和其他直接责任人员将面临被追究刑事责任的法律风险。

　　矿业企业疏于对尾矿废渣的管理，未建设有尾矿贮存设施、场所，未进行安全分类存放，或者未采取无害化处置措施而直接在租用的土地堆放，或是擅自择地偷排偷放，将因违反《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》中关于固体废物处置的法律规定，除面临承担包括被责令停止违法行为、限期改正、处以罚款的责任外，后果严重的情况下，负有责任的主管人员和其他直接责任人员还将面临被行政处分和被追究刑事责任的法律风险。

　　尾矿库等设施停止使用后，若未按时对尾矿库进行封场，矿业企业将因违反《固体废物污染环境防治法》的规定，面临被由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正及处以罚款的法律风险。而矿业企业在运输过程中沿途丢弃、遗撒尾矿废渣或委托没有危险品运输、处置资质的单位进行运输或处置因此而引发事故的，责任企业将因违反《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《危险废物转移联单管理办法》中关于固体废物处置及运输的法律规定，被处责令停止违法行为以及罚款的行政责任。除此之外，负有责任的主管人员和其他直接责任人员将面临被行政处分和可能被追究刑事责任的法律风险。

　　矿业企业未按规定缴纳土地复垦保证金、环境治理保证金，以及未按规定进行土地复垦和环境治理的，将承担行政罚款责任，拒不缴纳的，将面临采矿权延续变更申请不被批准、由颁发采矿许可证的机关吊销采矿许可证的法律风险。矿业企业应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，未编制或者扩大开采规模、变更矿区范围或者开采方式，未重新编制矿山地质环境保护与治理恢复方案并经原审批机关批准的，将面临被处罚款及采矿许可证年检不被审批通过的法律风险。

　　“矿业企业未按照国家规定申报登记工业固体废物，或者在申报登记时弄虚作假的，责任企业因违反《固体废物污染环境防治法》的规定，将面临被责令停止违法行为、限期改正、处以罚款的法律风险。矿业企业不按照国家规定填写危险废物转移联单或者未经批准擅自转移危险废物的，将面临被责令停止违法行为、限期改正、处以罚款的法律风险。”霍志剑进一步分析说。

　　而号称“史上最严”的新《环保法》于2015年1月1日正式实施后，作为新修订亮点之一的“按日处罚，上不封顶”制度尤为引人注目。根据新《环保法》第五十九条规定，企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规，按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚违法行为的种类，这对尾矿管理又提出了更严的要求。

　　“此条规定的立法本意旨在加大对企业污染的惩罚成本，将倒逼污染企业重视环保投入及违法矫正。”霍志剑说，新《环保法》实施后，由于有此“上不封顶式”的处罚规定，如企业方面对自身的污染问题仍不再加以规范和矫正，那么将会导致责任企业须支付高额甚至天价的罚金为自身长期拖延治理行为而埋单的严重后果，此规定应引起每个矿业企业的充分重视。

　　值得注意的是，随着环境公益诉讼原告的主体要求被进一步明确，污染企业将面临随时可能会被潜在社会组织提起公益诉讼的法律风险。2014年新修订的《环境保护法》规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，对依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记或专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法纪录的社会组织可以向人民法院提起诉讼。这将意味着，如果企业存在严重的污染行为，将可能随时面临着被某环保或其他社会组织提起损害赔偿的公益诉讼而陷入冗长且复杂的环境官司当中。鉴于公益诉讼的热点效应，污染事件和涉事企业极大可能被媒体曝光而被公众广知。

　　“环境公益诉讼的系列规定是国家为有效治理环境污染问题而推出的强化社会监督和公众参与的新举措，在此背景下，必将积极影响和推动社会组织，尤其是环保组织对公益诉讼的关注度和推进力度。作为较易出现环境问题的矿业企业，对此现象更应充分加以关注。”霍志剑表示。

　　多管齐下严加防范

　　综上所述，矿业企业如违反了尾矿环境管理的法律规定，通常情况下会被责令限期治理或改正，以及被处以高额度行政罚款，更甚者，将可能导致采矿权许可证因无法得以有效延续而被吊销，污染后果特别严重的，负有责任的主管人员和直接责任人员将面临被追究刑事责任的法律风险。

　　霍志剑认为，要防范和控制尾矿管理中的法律风险，矿业企业应杜绝为节省成本不建尾矿库或处理设施、随意将尾矿废渣进行私堆乱放的违法行为；坚决杜绝未经环评审批即新建或改扩建尾矿库，如项目已开始建设，应及时补办环评审批手续；在建设过程中，尾矿项目应严格按照尾矿库建设及安全技术规范及《尾矿库安全监督管理规定》的要求进行设计和投建。

　　矿山企业要进一步加强对已建尾矿库的运营管理，及时检查、修复问题库坝及设施，严格按环评文件要求堆放尾矿废渣，当尾矿库等设施停止使用后，应按规定及时进行处置、封场；严格遵守固体废物处置及运输的法律规定，不随意委托没有专业资质的单位处置尾矿或运输尾矿废渣；按规定向当地环境保护行政主管部门进行排污申报登记；另外，需严格履行危险固体废物转移报告单制度。

　　矿山企业要按规定缴纳土地复垦保证金、环境治理保证金，规范编制矿山地质环境保护与治理恢复方案；要以资源化、无害化为原则，加大开展尾矿的综合利用研究力度，通过高效综合利用等科技途径实现对尾矿环境污染问题的有效治理。

　　此外，矿山企业还应当建立健全尾矿库防汛及污染事故责任制，实施24小时监测监控和值班值守，并切实制定应急救援预案，配备必要的应急救援器材、设备，并放置在便于应急时使用的地方；发生尾矿事故时，及时启动应急预案进行抢险救灾，防止事故扩大，并立即报告当地县级安全生产监督管理部门和人民政府。