中国矿业的主要矛盾及其解决途径

来源：中国国土资源经济研究院  发布时间：2018-01-17

    党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。怎么看待中国矿业的矛盾问题，迫切需要讨论。本文以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，使用毛泽东同志的《矛盾论》，讨论了中国矿业发展的矛盾及其演化。

　　一、矛盾具有普遍性，中国矿业在矛盾中前行。

　　1.中国矿业的矛盾是普遍存在的。

　　改革开放四十年来，矿业的发展无往而不处于矛盾之中。有大矛盾，也有小矛盾；有主要矛盾，也有次要矛盾；有矛盾的主要方面，也有矛盾的次要方面；解决了旧的矛盾，还会有新的矛盾。中国矿业的矛盾包括经济发展和矿产资源需求的矛盾、矿业开发和秩序的矛盾、国内和国际的矛盾、中央和地方的矛盾、国资与民资的矛盾等等。但总体来讲，矿政管理比较重视的是以下五大矛盾——

　　一是供需矛盾。供需矛盾中，主要是资源供给难以满足资源需求的矛盾。这其中既有总量矛盾，如多数大宗矿产对外依存度过高，也有结构矛盾，如能源结构中煤炭比重高，天然气等清洁能源比重相对较低。

　　二是生产秩序矛盾。早期的生产秩序矛盾主要是产权问题引起的。历史上，有矿产开发中的“矿中矿”、“楼中楼”问题，有乡镇矿业和国有企业的矿产资源争端问题。当前的生产秩序矛盾是由于监管能力不足或者历史的职责不明造成的，如部分矿区的盗采盗挖和超层越界开采问题等。

　　三是生态环境矛盾。由于矿产开发必然扰动生态环境，所以，矿产开发和生态环境的矛盾一直存在，如矿产开发引发的环境污染、生态破坏和地质灾害等。

　　四是安全生产矛盾。矿产大多数是埋藏在地下的，我国又是地质情况比较复杂的国家，矿产开发的安全生产风险较高，同时劳动力价格低廉，所以矿产开发的安全生产矛盾一直较为突出，尤其是井工矿的安全生产矛盾突出，主要表现为人员的伤亡。

　　五是矿业社区矛盾。矿业社区矛盾主要是由利益相关者无法分享利益引起的。矿产开发的原始特征是把公共利益聚集在少数人手里，矿产开发是一个耗竭矿产资源，使用土地资源，扰动环境资源，影响社会文化资源的过程，这些资源的损耗都是矿产品的成本。如果公共资源产权和价格不明，损耗的公共资源无法从矿产品销售收入中得到补偿，导致矿产开发将公共利益集中到矿业公司手中。此外，“资源诅咒”的问题也是引发矿业社区矛盾的外部因素。

　　2.哲学上的矿业矛盾和经济学上矿产开发的外部性紧密联系。

　　矛盾是哲学理念。在经济学上，负的外部性就是矛盾，正的外部性就是同一。矿产开发有负的外部性，就会有矛盾，如矿产开发和环境保护、安全生产、社区治理之间的矛盾。此外，矿产开发不能满足经济发展需要也是矛盾，就是短缺和保障的矛盾、矿产开发和经济发展之间的矛盾。使用矛盾论的哲学方法论，认清中国矿业发展当前的主要矛盾，才能胸有成竹、心有定见，才能做出科学的形势分析和判断，才能提出正确的政策研究观点，才能输送管用的管理决策方案。习近平同志提出改革要坚持问题导向，就是要抓突出矛盾、主要矛盾。矿政管理改革坚持问题导向的道理也是如此。

　　二、在不同的时代，矿业的主要矛盾和矛盾的主要方面不断变化。

　　1.中国矿业主要矛盾的三次演化。

　　矛盾的变化是一个博弈和演化的过程。从中央领导对矿政领域的关注重点中可以判断中国矿业的主要矛盾。改革开放以来，矿业主要矛盾变化有三个阶段——

　　一是上世纪80年代中国矿业的主要矛盾是供需矛盾。当时，中央领导提出“有水快流”，“大矿大开，小矿小开”，“工农兵学商，一起上矿山”，是因为当时中国经济的主要矛盾表现之一是乡镇企业缺乏资本原始积累，迫切需要开发矿产资源以迅速实现乡镇经济的资本积累。彼时，中国矿业的主要矛盾是矿产开发供给和经济增长对矿产品需求之间的矛盾。

　　二是上世纪90年代以来，中国矿业的主要矛盾是秩序矛盾。秩序矛盾是为了保障供需产生的。尤其是新世纪以来，国务院发文开展多轮的乡镇矿业秩序整顿、矿产开发秩序整顿、矿产开发整合，就是因为矿产开发经济贡献等正外部性和环境安全社会伤害等负外部性之间的矛盾上升为了新的重要矛盾。在矿产开发管理局成立初期，大量的工业管理部门被撤销，矿山安全、资源节约利用和综合利用管理被弱化，当矿业治理能力无法满足矿业高速发展的需要时，就只能通过不断的阶段性运动式治理，来平衡资源需求和开发秩序的矛盾。

　　三是新常态以来，中国矿业的主要矛盾是资源开发和生态环境保护的矛盾。一方面，从立足国内、国外补充到全球资源配置的变化，使国内的供需矛盾居于次要地位。当前，石油、天然气、铁、铜、铝、钾盐等重要矿产对外依存度居高不下，但是丰富的外汇储备、国外矿产权益投资逐步加强，使得资源供给和经济发展的旧矛盾呈现新变化。

　　另一方面，传统的矿产开发给人留下“傻大黑粗”的印象。但是在相当长的一段时间，我国的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾。矿产开发领域中供需矛盾仍居主要地位。矿产开发的生态环境承载力尚有较大空间，所以这一矛盾未得到凸显。我国资源环境承载力已经到了瓶颈，社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。绿水青山才是金山银山，矿产开发的生态环境矛盾就逐步上升到新的重要地位。具体来说，矿产开发历史遗留环境问题压力大，矿产资源勘查开采向绿色发展方式转变的力度需要加强。祁连山矿产开发环境保护问题，推动了全国保护区的矿业权退出，这反映了生态文明建设制度体系尚未形成，自然资源资产产权制度和用途管制制度尚不清晰，自然资源管理政出多门等一系列矛盾。

　　资源开发和生态环境保护矛盾的发展程度就表现在资源生产和生态环境质量的可能性边界之上。习近平总书记指出的生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线就是要化解资源开发和生态环境保护之间的矛盾，提出资源生产和生态环境质量的可能性边界的最优解。

　　2.矿业五大矛盾之间可以互相转化。

　　矛盾有他独特的规律，凡是有矛盾的地方就有博弈分析。供需矛盾、生产秩序矛盾、生态环境矛盾、安全生产矛盾和矿业社区矛盾在不同的时代都是并存的。外部经济社会条件不同，不同的矛盾则处于不同的地位。当矛盾的条件发生变化，矛盾的主要方面就发生变化，矿产开发的主要矛盾也随之变化，这具体表现为矿业五大矛盾之间可以互相转化。

　　一是矿产开发秩序矛盾和供需矛盾互相转化。矿产开发秩序矛盾受经济发展速度条件影响。在相当长的一段时间，有的同志认为矿政管理乱象丛生。有专家曾说，当GDP增速超过10%的时候，想尽办法，矿业就是事件连连、乱象丛生；当增速低于7%的时候，你不用力管，可能也没什么大问题。这就是对矿业秩序和经济增长的规律性认识。深入分析，就是矿业秩序和矿产需求在一定条件下是各向着其相反的方向转化的，就是秩序矛盾和供需矛盾在对立中实现统一。

　　二是安全生产矛盾与生态环境矛盾可以互相转化。笔者在地方工作时发现，有的地方为了减少安全生产事故，把部分浅层井工矿改为露天矿，安全生产事故少了，但是废石废渣和尾矿多了，这样就把安全生产的矛盾转化为了矿产开发与生态环境的矛盾。

　　三是生态环境矛盾和供需矛盾可以互相转化。在调研中发现，许多地方为了保护生态环境、减少安全生产事故，关停了大量的煤矿，导致原本产煤大省却要从外省购买煤炭确保本省冬季取暖用煤，这样就把矿产开发的生态环境矛盾转化为了矿产资源供需矛盾。

　　四是生态环境矛盾和社区矛盾可以互相转化。不少矿山的社区矛盾是由矿产开发破坏环境引起当地居民的反对产生的。如内蒙古锡林郭勒盟发生的“5·11”和“5·15”事件等矿区纠纷。

　　三、坚持对立统一的观点，坚持改革是解决矛盾的根本路径。

　　1.矿产开发与生态环境矛盾可以从矛盾转为统一。

　　矿产资源是生态的组成部分，是共生的，统一的，当粗放开发、过度开发时，就转化为矛盾。但通过划定资源开发上线、生态保护红线、环境质量底线，推进绿色勘查、高标准开发，做到在资源环境承载力之内的排放，做到矿产开发地区前后的环境状态不因矿产开发而变化，就实现了矛盾的转化。

　　矿产开发将环境负外部性转化为正外部性，就能实现经济效益和生态效益的双赢。有的地方通过矿产开发还将荒山变绿洲，石山变良田。如浙江出台文件要求砂石土开采必须将山头吃净，矿区平整成良田或可利用地，否则重新论证采矿权设置。内蒙古鄂尔多斯的乌兰木伦新村、云南昆明的汉营新村等地区的矿产开发模式，不仅没有破坏环境，还重塑了环境，改善了环境，造福了社区，矿区复垦将秃山变成矿山公园，将矿产开发的负外部性向正外部性转化，将矛盾的两个方面从斗争转化为同一。河北省用“塞罕坝精神”推进矿山环境治理，可以将推进矿产开发与生态环境矛盾从矛盾转为统一。

　　2.进一步推进产权改革是解决当前主要矛盾的突破口。

　　矛盾的转化需要一定的条件。许多矛盾的演化，正如《旧制度与大革命》中所说的那样，“一条河流流入沙漠，消失了，但他并未消亡，而是进入了地下，在不远的地方，他将又重新从地面冒出来。”矿产开发和生态环境的矛盾，在经济学上是负外部性问题。解决负外部性问题的一个主要办法就是明晰产权，即明晰矿产资源开发过程中，矿、水、林、田、草、海的产权。矿业权相关改革要和其他自然资源产权改革做好衔接，让各个利益相关方都可以在矿产开发中基于产权提出诉求，得到回报，实现矿产开发的共赢，实现可持续发展。从具体管理技术上来看，要实现矿产开发从前期规划、中期审批登记监管、后期矿山复垦全流程的绿色管理。

　　3.要根据矛盾的变化，快速提出政策方案。

　　毛泽东同志在《矛盾论》中指出：“工作方案的提出，适合于新的情况的变化。革命时期情况的变化是很急速的，如果革命党人的认识不能随之而急速变化，就不能引导革命走向胜利。”制定矿业权出让制度改革方案时，对于探矿权出让经历了从“高风险比投入、低风险比回报”到“市场判断风险，原则上一律以招标拍卖挂牌方式公开出让”的变化，就是因为外部形势的变化，尤其是各省探矿权出让方式发生变化，绝大部分省主动实现了探矿权竞争性出让。矿政管理改革工作有战略机遇期，错过了就会形成被动局面，一定要紧紧把握时代机遇，推进改革不断取得新的伟大成绩。

　　4.坚持矛盾是普遍联系在一起的观点，搞好矿产资源产权制度改革与自然资源资产产权制度改革的衔接。

　　不谋全局者，不足以谋一域。国土资源部党组提出的“观大势、谋大事、懂全局、管本行”正契合矛盾论的工作原则。《矛盾论》指出，有条件的相对的同一性和无条件的绝对的斗争性相结合，构成了一切事物的矛盾运动。矿产资源开发与生态环境之间的矛盾中，在矿产资源方面有矿业权人这个强大的产权主体，在生态环境方面就是因为生态环境的产权不明晰，生态环境缺乏产权主体，生态环境保护缺乏产权动力。当二者对抗时，以“有”对“无”，就对抗不起来，就不能达到《矛盾论》中肯定的“相反相成”。

　　矿产资源产权制度改革要解决矿产资源开发与生态环境的矛盾问题，坚持绿色开发导向，一个重要的方面就是要协调推进自然资源资产产权制度改革，尤其是自然资源资产有偿使用制度改革。十九大报告提出，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”，就是要明晰生态环境的产权主体，使生态环境在和各类开发活动的矛盾对抗中，实现“相反相成”。矿产资源产权制度改革要搞好与自然资源资产产权制度改革的衔接，真正实现矿产开发和生态环境从矛盾走向统一，实现可持续发展，为中国从矿业大国走向矿业强国奠定坚实的制度基础。（作者：朱清，单位：中国国土资源经济研究院）