谋划新时代矿产资源勘查开发监管制度建设

　  习近平总书记在党的十九大报告中提出，中华民族面临的一个全新的阶段、前所未有的发展现状，从实际出发作出了中国特色社会主义进入新时代的重大战略判断，这是我国发展新的历史方位，是一个重大理论创新和实践创新。“新时代”概念甫一面世，便引起了国内社会各界的广泛共鸣和国际社会的高度关注，从战略高度认识国土资源管理新时代的职责定位，是做好新时代工作的最高遵循，也是今后开创国土资源管理新事业的基本出发点和重要前提，对于国土资源管理工作同样具有巨大的指导意义，包括战略任务、发展坐标、着力点和具体举措都应和“新时代”的判断直接相关，新时代新理念新目标新蓝图对矿产资源勘查开发监管提出更高要求。 

　　新时代的前行，新发展周期需要新的制度供给，强化监管制度建设已成为当下我国经济社会管理中的一个“主题词”。矿产资源勘查开发监督管理制度是矿产资源法律法规体系的核心制度之一，也是国家治理体系中的重要内容。新时代的矿产资源勘查开发监管制度必须围绕这个重大判断，各项监管制度顶层设计、行动理念、路径安排等都应体现“新时代”使命特点。但从目前实践看，矿产资源勘查开发监管在制度框架、市场规则、责任主体、基层力量等方面仍面临着诸多新问题，有待健全完善监管制度、公众参与、运行机制、监管方式，适应、把握、引领矿产资源勘查开发监管的新时代。面对新时代发展形势，国土资源系统应把握新时代使命与责任，积极适应新时代发展坐标，以改革为主线，创造新改革路径，突出全面深化改革新举措。在矿政管理中，进一步健全和完善矿产资源勘查开发的监管体制，把矿产资源勘查开发监管工作作为推进改革的重要抓手，创新监管方式，跟上时代节奏，提升服务质量，这对于促进矿业的可持续有序发展具有十分重要的意义。

　　一、新时代矿产资源勘查开发监督管理制度建设中存在的问题

　　1.矿产资源勘查开发监管制度框架已较完备，仍存漏洞与缺憾

　　矿产资源勘查开发监管是矿产资源管理的重要组成部分，这是国家法律赋予矿政主管部门的重要职能和责任，维护有序的矿产资源勘查开发秩序离不开有效的监管。当前矿产资源勘查开发监管制度及配套法规的“四梁八柱”已经形成，国家和部委先后出台了多部行政性法律法规、多项部门规章和政策性规定以及各省（区、市）根据当地矿情实施的监管 配套制度。但因多种原因仍存一些监管的漏洞和缺憾，如矿产资源勘查开发监管制度休眠现象较为严重、矿产资源勘查开发监管公开的成效不高、矿产资源勘查开发监管制度太软、矿产资源勘查开发监管配套制度和标准不够完善、监管者的消极和自限行为等，还从不同程度上暴露出矿产资源勘查开发监管制度设计缺陷。因此，总体而言，我国当前矿产资源勘查开发监管的行政法规和专业性技术性规定为补充的全方位、多层次的监管体系已基本完备，有章可循，但真正难点不在于技术性的规定，而需改进的是在新时代条件下的择优筛选问题，选择那些最好的监管方式，使建立监管制度的目的得以充分体现，这也是实现有效监管的必要条件。矿产资源勘查开发制度本身并无错，而矿业经济发展当中显化出来的监管漏洞和缺憾才是监管愿景难以实现的症结根本所在，因此，对我国矿产资源勘查开发监管进行深层次的改革是建立监管权威的必由之路。

　　2.矿产资源勘查开发的市场规则已具雏形，仍待完备

　　我国仍处在市场经济体系不完善阶段，从实践层面观察，政府主导的经济发展模式尚未根本改变，各级政府在涉及市场监管方面的政策性文件最多，调整最为频繁。其中成熟度高、易于提炼上升为法律法规的内容，也不很多，且存在争议。同时，矿业权交易行为在原有法律体系中的设计，也存在与新时代的新常态形势下矿业经济发展不适应问题。一些地方、单位政治生态恶化，更多的是集矿产资源所有者、社会管理者、行政监管者三重身份于一体，缺乏必要制衡监督之缘故。我们的矿业监管和制度体系中，社会公众参与监管不到位，这也恰恰是需要花大气力研究补充的内容。无论是“全民所有”的资源监管，还是所有制制度的代表资格；无论矿产地或潜在矿产地的区域及社区管理，还是矿区综合管理及其综合整治的实施；无论矿业权取得前后，还是勘查开发过程前后；无论矿山生产阶段，还是闭坑阶段，都需要公众有效的参与，不能让不规范行为成为市场主流。

　　3.矿产资源勘查开发注重生态责任，仍需要加大执法力度

　　目前，矿业经济仍在低迷中徘徊，企业资金链条紧张和矿山效益滑落等趋势未改，对矿山环境恢复治理保证金的建立及资金来源等产生了一定的影响。矿山企业作为矿山环境破坏、污染的制造者，企业的发展时常“只拉车，不看路”，忽视矿山企业理所当然应承担企业责任和社会责任，矿山作业开始直至闭坑后的生态整治工作，未按矿山开发利用实施方案增加投入，加上在资源开发企业“背弃”治理中的绿色契约，不尊重与当地政府、矿产地民众的契约，相关法律制度又对绿色契约保护不力，缺乏应有的跟进规制定力，致使维护生态保护正能量责任缺失，三令五申强调监管依然没有挡住破坏生态的脚步。公共治理作为现代政府社会管理体系中的一项重要职能。在社会治理中过多关注行政指令等常规性工作，对一些违法违规行为还存在监管失之于宽、失之于软的现象，理应由矿山企业承付的环境责任却亲自抓治理，让企业“搭车”，有些地方政府在矿山环境“新账”和“旧账”治理中甚至嬗变为与企业同等的主体角色定位，政府和矿山企业的市场主体地位模糊，厘清矿产资源勘查开发领域生态责任边界，对破解走好生态监管这步棋至关重要。

　　4.矿产资源勘查开发监管体制基本捋顺，监管职责尚待进一步落实

　　长期以来我国的矿产资源勘查开发监管是多方位进行的，勘查开发中的生态、安全等方面多家管，多头监管现象还普遍存在，各机构之间的职能重叠交错，有关措施缺乏相互照应，存在着遗漏和抵触现象，基本仍是“各投其资、各负其责、各司其职、各计其功”的局面。有些部门积极进位，主动争取“话语权”，按部门意志解释法律，提出各自的监管政策与主张，这就可能造成“多头管理”之实，各部门之间的监管职责缺乏有效的协同创新机制，这也是制约当前监管的统一性和高效性的原因所在。矿产资源勘查开发过程中各部门按各自要求实施监管职责，缺乏有效衔接，存在责权利不统一，监管分割，监管“盲区”“真空”现象严重，致使监管效能打折扣，难以实现矿产资源勘查开发监管1+1﹥2的效果。

　　5.基层监管队伍与力量不断壮大，尚需增强相应配备

　　目前，基层管理普遍问题是任务繁重，但队伍相对薄弱，人员编制明显不足，无法靠基层现有力量完成上述法规规定的矿产资源勘查开发监管任务。加上监督法规依据难以适应矿产资源勘查开发中遇到的新情况、新问题，1996年修改的《矿产资源法》及其配套法规已实施近20多年，各种情况已发生了很大的变化，许多内容也已不适应新时代条件下的新形势的要求；许多相关部门规章、地方法规也面临同样问题，也造成了违法违规勘查开发行为或接到违法违规行为举报后查处障碍。

　　二、新时代矿产资源勘查开发监管制度建设的建议

　　1.健全完善法规，提升矿产资源勘查开发监管水平

　　矿产资源勘查开发监管作为尽职尽责保护、节约集约利用矿产资源的重要抓手，是一项环环相扣的管理体系，需要适应新形势，进一步深化认识，规范监管途径，建立健全监督制度，探寻新的制度增长红利。一是法律法规是矿产资源勘查开发的“紧箍咒”，也是实施有效监管的“护身符”，尽快修订相关矿产资源勘查开发监督管理法律法规，不断完善监管法规体系，把“把脉会诊”作为常态，及时跟进解决监管制度中诟病断根的“良方”，强基固本，对原有法规体系中已经不再起作用，或不能适应时代发展的法规进行必要之修改，为监管找到制度这个“锚”，以推动问题解决和责任落实落细。二是在监管法规的制定和修改过程中，立足行业，深入调查研究，理顺监管工作关系，重构制度框架和监管框架，把握制度利好可带来的“监管边际”，因此，为适应新时代新周期矿业发展的要求，应未雨绸缪，尽快修改完善《矿产资源法》，减少理想化、形式化和碎片化色彩的规章制度，为监管选准、选好“治道”，建立长效的执法监管内生动力机制，秉承用制度保驾推进监管工作法制化、制度化、规范化，做好修法与相关法规的衔接，进一步树立监管权威也至为关键。

　　2.完善监管体系，构建有效的矿产资源勘查开发监管“公众参与”机制

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面推进政务公开。要坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”在长期以来政府“唱独角戏”的条件下，还难以全面解决监管中的诸多矛盾与问题，需调动社会公众这支力量，形成全社会公共监督、公共治理的监管体系。矿产资源勘查开采有关信息公示这是国际惯例，是公众参与民主监督的基本路径。建议在不妨碍国家经济安全和不侵害矿业权人合法权益的前提下，建立健全信息公示制度，让监管事项以公开化、透明化促进监管，有效地维护社会大众对矿产资源勘查开发的知情权、参与权、监督权。历史教训和现实经验证明，实行行政信息公开，健全完善的“公众参与”运行机制，依靠包括矿政管理相对人及利害关系人在内的人民群众维权监督，在治理体系创新中切实推进公众参与，不失为矿政管理系统最有效的“防腐剂”；也是改善和强化行政监管的利器。

　　3.加强制度建设，完善矿产资源勘查开发的生态监管

　　现在生态平衡已经成为国家、民族乃至全人类的核心利益，生态文明的建设也已经成为我们国家的基本国策。“观俗在野”，良好的生态环境是中国特色社会主义新时代人民日益增长的美好生活需要的重要一部分，这对未来我国矿业发展理念提出了更高的要求。矿区涉及的环境和恢复问题，依照“先责任后权利”、“先保护后开发”的原则，明确采矿权人在环境保护与治理中责无旁贷的主体责任与义务，矿山生态环境恢复治理“只有进行时，没有完成时”，给矿山企业真正戴上生态“紧箍咒”，把“谁开发，谁负责，谁破坏，谁治理”责任注入企业血脉，设定底线思维，强化对矿山企业主体的“行为追责”和“后果追责”加码升级矿产资源勘查开发的生态监管。政府在矿山环境恢复治理中既要强化监督，清责也要减责，去政府投入杠杆化，让矿山企业承担起理应负担的治理责任，处理好政府与市场关系。同时，以监管制度改革补齐生态短板，在矿法及其相关法规中，明确监管规范标准、权限范围以及与相关具体的环境门类法规的相呼应，促进行政监管的社会性与生态系统的自然性深度契合，以适应新时代生态建设的新形势。

　　4.改革运行机制，形成矿产资源勘查开发全程监管合力

　　界定监管主体之间的权责关系，解决权责不清、职能交叉的问题，加快部门内外监管的衔接建设，既要画好“同心圆”，也要共奏“交响乐”，这是矿业能够健康发展的重要保障。梳理整个监管的权责清单和脉络，解决供给侧的有效制度供给问题，优化制度结构，调整利益格局，打破已有固化的藩篱，真正实现监管横到边、纵到底、全覆盖的无缝衔接。建议在《矿产资源法》修改中补充完善法律监管职能定位，理顺涉及多部门监管职责的合理划分事权。按照国家自然资源资产管理体制改革总体要求，捋顺关系，超越行业、惯性思维理念，重新定位监管职责，完善监管体制机制，固本清源，以改革的心态来加强和实施监管协调，尽快解决好部门间点和面权力配置问题，积极构建以责任归位促责任、措施、监管到位的监管新格局。

　　5.完善监管方式，提升矿产资源勘查开发监管效率

　　一是全面调查省、市、县矿政管理队伍建设情况，会商有关主管部门和地方政府解决基层矿政管理行政编制和经费等问题，以保证基层矿政管理队伍的稳定和行政主体合法性，矿政管理干部职数和素质与管理任务相适应。二是完善督察员制度，加强矿产资源开发经常性的监督管理，健全行业监管体系，主管与监管分离，设立专业化监管机构，可探索购买第三方服务为主体的监管机制，提高监管效能。三是加强信息化建设，通过联网系统对矿产资源勘查开发的关键环节进行动态监管，依靠监管科技（Regulatory Technology），架构矿产资源勘查开发“一张图”综合监管平台，探索“互联网+监管”新模式，实现网上监管，并建立健全“黑名单”激励惩戒体系和社会监督监管体系。

　　三、结语

　　古人云：“制之有衡，行之有度。”良好有效的管理必须基于完善的制度标准和运行机制。矿产资源勘查开发监理督管制度，作为集中体现法律行为底线约束原则的规范载体，面对新时代矿产资源勘查开发中日益显化的新变化、新情况、新问题，查找分析系列相关法律、法规、规定和原有监管制度薄弱环节，排查监管不到位的漏洞和缺位，尽快弥补新时代形势下的监管制度短板，切实完善监管制度，不断改进监管方式，全方位压实压紧制度“笼子”，让监管更有力，进一步提升监管效能和权威性。（作者单位：国土资源部咨询研究中心张兴）