改善矿产资源分类分级管理的几点建议

　　分类分级管理是古今中外普遍的管理方式，尤其是当代社会管理对象纷繁复杂，实行分类分级管理就成为降低管理成本提高管理成效的必由之路。一般理解，横向叫分类，按管理对象的不同性质划分不同的类型，实行不同的管理方式；纵向叫分级，以划分上下级各自的管理职责。近年来对矿产资源实行分类分级管理，如矿业权分类出让等等，促进了矿政管理水平的提高，部进一步提出改善分类分级管理的要求。为此提出以下几点建议。
　　一、最重要的分类是探矿权、采矿权分治，勘查与开发实行不同的调控政策
　　实行分类管理首先要抓住管理对象中具有本质区别的主要因素。对于矿产资源行政管理，首要的分类就是探矿权和采矿权分治，勘查与开发实行不同的调控政策。勘查与开发虽然是密切联系的两个发展过程，但对矿产资源的作用是截然不同的。勘查发现探明矿产资源，是加法，是矿产资源有用性诞生的必经过程；而开发是减法，是矿产资源消耗的过程。政府设置探矿权、采矿权分别对勘查和开发进行管理。对于勘查的政策取向总体上应当是放开、鼓励、保障，从而尽快提高全国各种矿产资源的总体查明程度，以求更准确地把握资源形势和资源政策，更科学地制定资源规划和设置采矿权；而对于开发则应当有所节制，以求总体上的永续利用。
　　我国《矿产资源法》体系探矿权、采矿权是分别设立的，自从有了矿业权这个统称，出现了许多混淆探矿权与采矿权、勘查与开发本质差别的政策导向，例如为了节制开发而限制勘查。有的地方长期停发勘查许可证，违背地质规律地缩短许可证有效期，甚至随意侵犯探矿权人权益。长期以来，我国矿产资源开发处于等米下锅的状态，一发现矿马上就要开发，不能马上开发的被嘲笑为呆矿，相当多的矿区没有经过勘探甚至只有普查资料就设置了采矿权。勘查程度不足是矿产开发中浪费资源、危及安全的重要原因之一。由于对采矿权设置的勘查程度把握不严，以采代探，以抢占探矿权入手抢占采矿权的现象成为近年来的热点之一，为限制采矿权而限制探矿权的偏向概由此而来。对于探矿权的干预与限制往往是有害的和不科学的。假如我们不珍惜刚刚好转了四五年的矿产勘查投资环境，抑制矿产资源储量的增长势头，则终究会危及开发的布局和矿产品的供求保障。
　　因此建议：重申《矿产资源法》探矿权采矿权分设分治的法律原则；强化各勘查阶段成果的用途管制；进一步割断探矿权与采矿权之间紧凑过渡的法律联系。对于“探矿权人优先取得采矿权”曾经有人主张自然过渡，现在看来是不可以的。由探矿权过渡到采矿权必须经过国家规划，科学设置采矿权，或立即开发，或储备待以后开发，大开小开，都要服从国土规划大局（当然延迟开发的探矿权人权益要确实予以保留和保障)。
　　二、矿业权出让的分类目录需要细化
　　2006年1月20日国土资发(2006)12号文《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》附件“矿产勘查开采分类目录”分为第一类可按申请在先方式出让探矿权类矿产；第二类可按招标拍卖挂牌方式出让探矿权类矿产；第三类不再设置探矿权，而以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权类矿产；查2006年国土资源管理工作要点（2006年1月18日国土资发(2006)1号文)第四条的一段文字，“从分类管理入手，深化矿业权有偿取得制度改革，按勘查风险程度不同，分类出让探矿权、采矿权”,显而易见，上述分类的主导因子是勘查风险程度不同。而每个类别的内容采取列举式，按矿种划分，则不能有效区分勘查风险程度的差别。
铁矿有沉积变质型、岩浆型、沉积型、矽卡岩型、海相火山岩型等矿床工业类型，铜矿有斑岩型、矽卡岩型、海相火山岩型、基性超基性岩型、海相火山沉积岩型等矿床工业类型，各类型间找矿难度和勘查风险有很大差异，同一类型在不同地域也不尽相同。统统把铁矿划为第二类、铜矿划为第一类是不确切的，不能体现分类管理的本意。建议以矿床工业类型为划分因子，强调各类的本质特征，允许各地结合地域特征，以表列类型为标志进行类比调整。
　　三、分类不是越细越好，煤与非煤的分类弊多利少
　　分类管理的分类要有度，不是分类越细越好。以矿产资源评估管理为例，对矿业权评估（师)、储量评估（师)分别管理是必要的，因为前者属于经济类技术经济评价性质，后者属于技术类矿产资源储量技术监证性质，二者性质不同、遵循规律不同，需要不同的运作方式和管理方式。而在其下面再以矿种分为煤类和非煤类，在煤与非煤之间设置限制、强化分野，则是弊多利少。因为煤类虽然在固体矿产中所占比例较大，但它也是一种沉积矿床，基本地质规律和勘查方法与其他固体矿产没有什么本质的区别，没有必要另立一类。过去有过煤类的单独管理倾向，导致煤的储量分级与其他矿种之间出现明显错位，同义异名、同名异义，使矿产资源储量分类分级标准的统一制定与改革遇到很大障碍；另一个弊端是煤矿区忽视共伴生矿产的综合评价综合利用问题长期存在；第三是煤矿的一套周密细致的技术管理经验不能顺畅地向其它矿种推广。直到1998年政府机构改革实现矿产资源的集中统一管理以后，这些问题才逐步好转。现在又有煤类和非煤分类管理的观点，已经发布与其他矿种不一致的煤矿执行技术规范的解释（从技术角度看，“解释”的许多观点笔者是赞成的，如对333类资源量规定了网度，从而提高其可信度和用途，但别的矿种仍维持原来规范总则没有网度的概念，则又会造成新的同名异义现象)。国务院新近颁布的《地质勘查资质管理条例》，采用“煤炭等固体矿产”的分类名称，把煤炭摆在固体矿产龙头老大的位置而不立另类，是妥当的。
　　四、分级管理，建议在基本格局不变的前提下推行分类授权管理模式
　　分级管理因为涉及上下级事权划分，所以比横向分类管理更为复杂。到基层调研，听到较多的声音是下级向上级分权的诉求。上级制定政策和规则、下级执行，适度下放权利，掌握到什么程度，要与我国国情相适应。我国还处在社会主义初级阶段，我国是中央集权国家，不能照搬美澳加等联邦制国家的制度，我国人均资源占有量太少，必须实行最严格的保护资源政策。考虑到全国各地一盘棋大局意识和下级行政执行力的差别很大，现在还不宜一律大幅度放权。基本维持现在的分级管理格局，即大型的、重要的矿产资源管理权、发证权掌握在部，省以下实行垂直管理。为了调动下级的积极性和减轻上级的事务性负担，建议采用行政授权的办法，把上级的一部分权力授予执行力强的下级机关行使。行政授权责任、权力仍在上级，通过监督检查可以定期调整，权力下放收回不必修改法律法规，可以根据各下级执行水平和业绩的差异分类授权，区别对待。
　　五、比改进分类分级管理制度更重要的是严格执行制度、令行禁止
　　矿产资源属于国家所有，地方保护主义仍然存在，管理制度不够完善。现在，地方不执行中央统一规定、下级制定土政策对付上级的事情不是个别的。例如部(2006)12号文规定矿业权出让分类管理，第一类可按申请在先方式出让探矿权，不少地方都改成一律招拍挂。又如部规定探矿权、采矿权登记程序，向下级机关“查重”，应当在一个月内函复，有的就是拖着不办，上级也不敢按“视为已同意”办理，可能拖到数月或过年。更有的把登记信息有意无意透露出去，使登记人权益蒙受巨大损失。不少地勘单位和企业都反映现在办理探矿权、采矿权登记很难。建议在改进分类分级管理制度的同时，强化执行制度的严肃性，做到令行禁止。